II SA/Po 1169/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Asesor sąd. Lilianna Drewniak-Żaba Protokolant ref. staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2004r. sprawy ze skarg 1) H.J. 2) W.E. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2004r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, III. zasądza od Wojewody na rzecz każdego ze skarżących po 30 zł (trzydzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka Decyzja z dnia [...] lutego 2002r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "A" – działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej: I. orzekł o zwrocie na rzecz W.E. części nieruchomości objętej księgą wieczystą WK nr [...], położonej w P. przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 489 m2, II. zobowiązał W.E. do zwrotu na rzecz Miasta P. kwoty 280.418,28zł, III. odmówił W.E. rozłożenia powyższej kwoty na raty; IV. umorzył postępowanie o zwrot pozostałej części nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...] – działek nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu ustalono, że w marcu 1998r. Wojewoda na wniosek W.E. wszczął postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] narożnik ul. [...] o powierzchni 691 m2, zbytej przez matkę wnioskodawcy J.E. Skarbowi Państwa – Zarządowi Dróg, Mostów i Zieleni w P. "pod poszerzenie ulicy" aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1969 r. w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. Nr 18, poz. 94). J.E. zmarła, a spadek po niej na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 1988r. sygn. III Ns 4038/88/8 nabył w całości W.E.. Przedmiotowa nieruchomość o powierzchni 691 m2 obecnie składa się z działek o numerach [...], [...], [...] i objęta jest księgą wieczystą KW nr [...]. Jako właściciel działki figuruje Miasto P. Zmianie uległ też adres nieruchomości – jest ona położona przy ul. [...]. Ponieważ od dnia 1 stycznia 1999 r., zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998r. Nr 106, poz. 668). kompetencje w sprawie zwrotu nieruchomości położonych na terenie miasta P. należą do Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, sprawa - jako nie zakończona decyzją ostateczną - została przekazana Prezydentowi Miasta P. Uchwałą Rady Miasta P. z dnia 12 stycznia 1999 r. nr VI/46/III/99 wprowadzono zmiany do uchwały Rady Miejskiej P. z dnia 25 czerwca 1991r. nr XXXII/177/91 w sprawie przekształcenia Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego B w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego A, polegające między innymi na przekazaniu Zarządowi nowych zadań, w tym prowadzenie spraw z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (§ 4 pkt 6 uchwały). Oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 6 listopada 1998r. wykazały, że działka nr [...] stanowi chodnik ulicy [...], wyłożony płytkami betonowymi. Na tej części działki oraz na części działki nr [...] znajduje się murowany kiosk prowadzony przez "C" S.A. Działka nr [...] w części zabudowana jest budynkiem parterowego pawilonu handlowego, na części za budynkiem znajduje się płatny parking o nawierzchni asfaltowej, a pozostała część, przy granicy z działką nr [...], stanowi wąski nieuporządkowany pas gruntu, porośnięty trawami. Na nieruchomości znajdują się podziemne urządzenia infrastruktury technicznej: energetyczne niskiego napięcia, gazowe, wodociągowe, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, stanowiące przyłącza do pawilonu handlowego. Umową z dnia 23 września 1998r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego A oddał w dzierżawę Firmie Produkcyjno-Handlowej "D", stanowiącej własność uczestniczki postępowania H.J., grunt pod pawilonem wraz z przyległymi terenami. Wcześniej, od lutego 1988r. do 1998r. dzierżawcą nieruchomości było Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "E" S.A. w P. W oparciu o powyższe ustalenia organ orzekający doszedł do wniosku, że cel wywłaszczenia "pod poszerzenie ulicy" został zrealizowany w odniesieniu do części nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...], a wnioskodawca mając tego świadomość pismem z dnia [...] kwietnia 2001r. cofnął w tym zakresie wniosek. Dlatego postępowanie w zakresie zwrotu działek nr [...] i [...] zostało umorzone, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 kpa. Natomiast działka nr [...], będąca przedmiotem dzierżawy na cele handlowe, zabudowana pawilonem handlowym, w ocenie organu orzekającego została zagospodarowana niezgodnie z celem określonym w umowie sprzedaży. Zaistnienie tej przesłanki wymienionej w przepisie art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) uzasadnia zwrot tej części nieruchomości jedynemu spadkobiercy poprzedniego właściciela w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu (art. 139). Umowa dzierżawy zawarta przez H.J. i W.E. wygaśnie z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna. Wobec orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca obowiązany jest zwrócić aktualnemu właścicielowi – Miastu P. wypłacone odszkodowanie. Podlega ono waloryzacji według zasad określonych w art. 140 ust. 1 i 2 w związku z art. 217 ust. 2 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, stosownie do art. 140 ust. 3 ustawy zwaloryzowane odszkodowanie podlegało odpowiedniemu zwiększeniu, bowiem wartość nieruchomości uległa zwiększeniu wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Nieruchomość w dniu nabycia nie była zabudowana, natomiast po jej nabyciu wybudowano na niej pawilon handlowy i obsługujące go podziemne urządzenia infrastruktury technicznej. Na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, uwzględniającej powyższe kryteria przyjęto, że zwrotowi na rzecz Miasta P. podlega kwota 280.417,28zł, stanowiąca sumę zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za działkę nr [...] – 8.433,28zł oraz kwoty 271.984,00zł, o którą zwiększyła się wartość nieruchomości na skutek działań podjętych na niej po nabyciu na rzecz Skarbu Państwa. Odmowę rozłożenia W.E. na raty kwoty 280.417,28 zł organ orzekający uzasadnił posiadaniem przez skarżącego wystarczających środków na jednorazową spłatę. Środki te pochodzą ze sprzedaży udziału w innej nieruchomości zwróconej przez Miasto poprzedni właścicielom. Odwołania od tej decyzji wnieśli H.J. oraz W.E. H.J. zarzuciła przede wszystkim, iż decyzja jest dla niej niekorzystna, bowiem "brak w decyzji wzmianki o konieczności zwrotu przez Miasto P. nakładów na nieruchomość" pozbawia skarżącą dodatkowo gwarancji otrzymania pieniędzy z tego tytułu. Tymczasem w wyniku nakładów poniesionych przez nią w czasie trwania umowy dzierżawy wartość rynkowa nieruchomości wzrosła prawie o 50%. Nadto nie zostało w decyzji wyraźnie stwierdzone, że Miasto P. zawierając umowę dzierżawy ze skarżącą już po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości i zatajając ten fakt – wyrządziło jej znaczną szkodę. Z kolei W.E. zakwestionował powiększenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą działkę o wartość nakładów poniesionych przez dzierżawcę. Jego zdaniem "dzierżawca powinien rozliczyć poniesione przez siebie nakłady z osobą, na której rzecz nastąpił zwrot nieruchomości". Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje powiększenie zwaloryzowanego odszkodowania o wartość odpowiadającą wzrostowi wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości przez każdy podmiot, "bowiem ustawodawca nie ograniczył kręgu tych podmiotów, których nakłady należy wliczać". Jeśli chodzi o dzierżawcę, to ma on wprawdzie interes prawny, aby rozliczenie nakładów poniesionych na przedmiot zwrotu zostało zamieszczone w decyzji i aby kwota, jaką ma zapłacić na rzecz gminy były właściciel, odpowiadała zwiększeniu wartości nieruchomości odpowiadającej wartości tych nakładów, ale przymiot strony nie daje podstawy do rozliczenia tych nakładów w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ta kwestia należy do sfery stosunków cywilnoprawnych. Powyższa decyzja jest przedmiotem skarg wniesionych do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez: H.J. – z wnioskiem o uchylenie jej w całości i W.E. kwestionującego decyzję w części zobowiązującej do zapłaty odszkodowania. Skarżący ponowili argumenty zawarte w odwołaniu. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2002r. Sąd połączył skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewoda wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny – właściwy do rozpoznania skarg na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja – utrzymująca w mocy decyzje Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego A, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P., jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej – jak również decyzja organu pierwszej instancji nie mogą się ostać, bowiem wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 kpa przesłanką wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest wydanie decyzji przez pracownika lub organu administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. W sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm.) – rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowania są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawno- rzeczowe, a także dzierżawca. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, tej gminie została wyznaczona rola strony. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale, podjętej w składzie 7 sędziów, z dnia 19 maja 2003r. sygn. OPS 1/03 opublikowanej w ONSA z 2003r. nr 4 poz. 115 – ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminny (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym – Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wskazane przepisy mające charakter reguł kolizyjnych, nie są władne zmieniać ról, jakie przez przepisy prawa materialnego zostały wyznaczone poszczególnym podmiotom w procesie orzekania. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a nie prezydent miasta. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Nadto zachodzi określona w art. 27 § 1 pkt 1 kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Powodu wyłączenia od udziału w sprawie można też doszukać się w przepisie art. 24 § 1 pkt 4 kpa, jako że prezydent miasta reprezentuje gminę na zewnątrz. Nie ma istotnego znaczenia, że decyzję za organ gminy podpisał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego A, skoro nastąpiło to z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Reasumując, podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w omawianej uchwale z dnia 19 maja 2003r., iż "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta" Z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"b", art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka MarK