II SA/Po 117/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik Decyzją [...] z dnia [...] 2008 r. Dyrektor Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta K. przyznał na P. A. zasiłek rodzinny na okres od 1.09.2008 r. do 31.08.2009 r. dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, dodatek z tytułu pokrycia kosztów dojazdu do szkoły. Dnia [...] 2009 r. tenże Dyrektor decyzją [...] orzekł o zakończeniu realizacji decyzji z dnia [...] 2008 r. od dnia 1 czerwca 2009 r. Decyzję odebrała M. A. dnia 25 czerwca 2009 r. W dniu 29 września 2009 r. P. A. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Działający z upoważnienia Burmistrza K. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] 2009 r. odmówił P. A. zasiłku rodzinnego na dziecko – wnioskowanego na P. A. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu pokrycia wydatków związanych z dojazdem wnioskodawcy do miejscowości, w której znajduje się szkoła. Organ uznał, że wnioskodawca nie spełnia kryteriów osoby uczącej się określonych w art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: u.ś.r.. Przepis ten stanowi, że osobą uczącą się jest osoba pełnoletnia ucząca się, nie pozostająca na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub w związku z ustaleniem wyrokiem sądowym lub ugodą sądową prawa do alimentów z ich strony. Tymczasem P. A. nie posiada postanowienia sądu o zasądzeniu alimentów od matki i tym samym nie spełnia warunku zawartego w powołanym przepisie. Wskutek odwołania P. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że osobą uczącą się w rozumieniu art. 3 pkt 13 u.ś.r. jest osoba pełnoletnia, nie pozostająca na utrzymaniu rodziców w związku z zasądzeniem na jej rzecz alimentów od obojga rodziców albo tylko od jednego z rodziców, jeżeli drugi z rodziców wykonywał obowiązek alimentacyjny względem małoletniego dziecka poprzez osobiste starania o jego utrzymanie lub wychowanie. Mając to na względzie Kolegium uznało, że wymaga ustalenia okoliczność, czy matka zainteresowanego, pomimo braku sądowego ustalenia alimentów, prowadziła z nim wspólne gospodarstwo domowe, czy z własnych środków finansowych zapewniała mu podstawowe warunki egzystencjalne – pożywienie, ubiór, warunki lokalowe i edukację. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Dyrektor MGOPS w K. decyzją z dnia [...] 2010 r. odmówił P. A. zasiłku rodzinnego oraz dodatku na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła. Organ wskazał, że z jego ustaleń wynika, że matka wnioskodawcy M. A. od maja 2009 r. jest osoba samotnie gospodarującą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Potwierdził to sam wnioskodawca. Tym samym M. A. nie wykonuje obowiązku alimentacyjnego względem swego syna w postaci utrzymania i wychowania. Okoliczność ta stała się podstawą decyzji odmownej. W następstwie odwołania P. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zakwestionowało ocenę dokonaną przez organ I instancji wskazując, iż obowiązek alimentacyjny w myśl przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego może polegać nie tylko na świadczeniu pieniężnym, ale również na osobistym przyczynieniu się do wychowania i utrzymywania dziecka. Zatem zadaniem organu I instancji było ustalenie, czy matka P. A. uczestniczy czynnie w jego wychowywaniu, wspiera go, jak również, czy wspomaga go jakkolwiek finansowo. Organ I instancji powinien też, zdaniem SKO, ustalić, co stanowiło źródło utrzymania wnioskodawcy oraz jakie wydatki ponosi w związku z prowadzeniem samodzielnego gospodarstwa domowego, a także , czy kwota którą dysponuje miesięcznie na utrzymanie jest kwotą faktycznie wystarczającą na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, tj. zakup żywności, ubioru, opłacenia mieszkania. Dyrektor MGOPS w K., działając z upoważnienia Burmistrza K. po przeprowadzeniu na nowo postępowania decyzją [...] z dnia [...] 2010 r. przyznał P. A. zasiłek rodzinny na dziecko w wieku 18-24 lat w kwocie 98 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r. oraz dodatek do tego zasiłku na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła w kwocie 50 zł miesięcznie za okres od 1.11.2009 r. do 30.06.2010 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor MGOPS w K. stwierdził, że wnioskodawcy należało przyznać wymienione w sentencji decyzji świadczenie. Dochód osoby uczącej się – P. A. za rok 2008 r. w przeliczeniu na osobę wyniósł 366,14 zł, co stanowi kwotę poniżej kryterium dochodowego określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, że wysokość świadczenia określił w oparciu o przepis art. 19 ust. 4 u.ś.r. w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058 ). Przed upływem czternastu dni od dnia otrzymania decyzji P.A. reprezentowany przez matkę M. A. wniósł "odwołanie", w którym wskazał, że "nie do końca zgadza się decyzją MGOPS w K., gdyż nie wypłacono mu wszystkich zaległych należności pieniężnych, tj. za okres 6 miesięcy od maja do października 2009 r." W związku z tym zażądał wyjaśnienia tej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją [...] z dnia [...] 2011 r. w wyniku rozpoznania "odwołania" P. A. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśniło, że organ I instancji decyzją z [...] 2009 r. przyznał M.A. zasiłek rodzinny na dziecko P. A. za okres od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. oraz dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i dodatek na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła za okres od 1 września 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. W wyniku zmiany sytuacji rodzinnej organ I instancji decyzją z [...] 2009 r. wstrzymał od dnia 1 czerwca 2009 r. wypłatę świadczeń przyznanych powyższą decyzją. Od decyzji z [...] 2009 r. nie wniesiono odwołania. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z akt sprawy wynika, że wniosek w niniejszej sprawie wpłynął w dniu 29 września 2009 r. Organ nadmienił, że po dniu 1 czerwca 2009 r., do powyższego wniosku, zainteresowany nie występował o przyznanie spornych świadczeń. Dalej stwierdził, że jeżeli wnioskodawca kwestionuje zakres czasowy pomocy finansowej przyznanej zaskarżoną decyzją winien wystąpić do organu I instancji z formalnym wnioskiem odnośnie rozstrzygnięcia w sprawie świadczeń za okres od czerwca do października 2009 r., w przedmiocie którego organ I instancji nie wypowiedział się. P. A. reprezentowany przez matkę M. A. wniósł skargę na powyższą decyzję SKO w K., podnosząc, że został pozbawiony zasiłku rodzinnego, który mu się należał. W odpowiedzi na skargę organ II instancji przytoczyło stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem niniejszej sprawy była kwestia przyznania P. A. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła. Zasiłek ten przyznano wnioskodawcy na okres od 1 listopada 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r. , zaś dodatek na okres od 1 listopada 2009 r. do 30 czerwca 2010 r. Zarówno zatem zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora MGOPS w K. z dnia [...] 2010 r. są dla skarżącego korzystne o tyle o ile przyznają mu żądany zasiłek wraz z dodatkiem. Wątpliwość organu odwoławczego powinna wzbudzić treść pisma skarżącego z dnia 13 grudnia 2010 r., zatytułowanego "odwołanie". Wynika z niego, iż skarżący "nie do końca zgadza się z decyzją organu I instancji z dnia [...] 2010 r., gdyż nie zostały mu wypłacone wszystkie należne zaległości pieniężne tj. za okres 6 miesięcy od maja do października 2009 r." Kolegium dokonując kwalifikacji pisma winno jednak mieć na względzie, iż skarżący nie kwestionował w istocie rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie przyznanych świadczeń. Zgodnie zaś z art. 128 kpa z uzasadnienia odwołania winno wynikać, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji. W tym miejscy należy wskazać, iż w myśl art. 24 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych (w tym do zasiłku rodzinnego) ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i art. 14-17. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi zaś, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z uwagi na brzmienie powołanego art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz fakt, iż wniosek o świadczenie w niniejszej sprawie został złożony w dniu 29 września 2009 r. istotne znaczenie dla właściwego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają przepisy ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456). Przepis art. 1 pkt 1 lit. a) tejże ustawy wprowadził zmianę dotychczasowej definicji okresu zasiłkowego określając, że jest to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Z tym, że przepis ten zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy zmieniającej wszedł w życie z dniem 1 listopada 2009 r. Jednocześnie ustawodawca przepisem art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej przedłużył okres zasiłkowy rozpoczynający się w dniu 1 września 2008 r., ustalając prawo do świadczeń rodzinnych do dnia 31 października 2009 r. Przepis ten ma o tyle znaczenie w niniejszej sprawie, że wniosek P. A. wpłynął w dniu 29 września 2009 r., a więc właśnie w przedłużonym na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej okresie zasiłkowym (tj. między 1 września 2008 r. a 31 października 2009 r.) Mając na względzie powyższe rozważania wskazać należy, iż w ocenie Sądu pismo skarżącego z dnia 13 grudnia 2010 r. w zakresie świadczeń za 09,10, 2009 r. należało potraktować jako wniosek o uzupełnienie decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 111 § 1 kpa (w dacie złożenia pisma-odwołania z 13 grudnia 2010 r.) strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Wskazać należy, iż decyzja wymaga uzupełnienia, gdy jest niekompletna, a więc zawiera rozstrzygnięcie, które jest niepełne. Decyzja, zgodnie z art. 104 § 2 kpa, powinna załatwić sprawę co do jej istoty w całości albo w części albo też zakończyć sprawę w danej instancji. Kompletność załatwienia sprawy należy oceniać stosownie do tego przepisu, a więc mając na uwadze, czy w sprawie wydano decyzję całościową, czy też częściową, a także to, w jakim zakresie zakończono sprawę. Podstawą oceny kompletności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji będzie w przypadku postępowania wszczętego na wniosek strony jej żądanie. Uzupełnienie rozstrzygnięcia sprawy będzie miało miejsce wtedy, gdy z powodu błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego lub niedbalstwa przy sporządzaniu decyzji wydano decyzję w samej rzeczy częściową, chociaż w ocenie organu ją wydającego miała ona załatwiać całą sprawę. Niekompletność rozstrzygnięcia sprawy powinna być widoczna przy porównaniu go z materiałami zawartymi w aktach sprawy, a więc z żądaniami strony, zakresem postępowania wyjaśniającego, z zebranymi w sprawie materiałami i dowodowymi (J. Borkowski [:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kpa, Warszawa 2011, s. 448-449). W niniejszej sprawie nie wzięto pod uwagę, że wniosek skarżącego pochodził z 29 września 2009 r., a więc został złożony w okresie zasiłkowym trwającym od 1 września 2008 r. do 31 października 2009 r. Oznacza to, że wprawdzie organ I instancji orzekł na korzyść wnioskodawcy przyznając mu świadczenia za okres wyszczególniony w decyzji , jednak nie orzekł o całości jego żądania. Pominięto przy rozstrzyganiu wbrew art. 24 ust.2u.ś.r. miesiąc, w którym złożono wniosek, a także następujący po nim październik 2009 r. Tym samym pismo z 13 grudnia 2010 r. należało, pomimo zatytułowania go jako "odwołanie", uznać w części należności za okres od 09-10 2009 r. jako wniosek o uzupełnienie decyzji organu I instancji. Dodatkowo nadmienić trzeba, że pismo to zostało złożone z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 111 § 1 kpa. Na powyższe rozważania nie może mieć wpływu treść ustnego oświadczenia M. A. z dnia 3.11.2009 r. stanowiącego jedynie element prowadzonego postępowania wyjaśniającego, podlegającego ocenie w świetle zgłoszonego dnia 29.09.2009 r. żądania. Odnosząc się zaś do pisma skarżącego z dnia 13.12.2009 r. zatytułowanego "odwołanie" w części dotyczącej należności za okres od maja do sierpnia 2009 r. należało rozważyć, czy nie stanowiło ono żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. W istocie bowiem odnośnie świadczeń za okres od maja do sierpnia 2009 r. wydane zostało prawomocne (obecnie) rozstrzygnięcie – decyzja MGOPS w K. z dnia [...] 2009r., mocą której zakończono z dniem 1 czerwca 2009 r. realizację decyzji z dnia [...] 2008 r. przyznającej na P. A. zasiłek rodzinny na okres od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. , dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatek na pokrycie kosztów związanych z dojazdem. W niniejszej sprawie zatem wobec błędnej interpretacji treści pisma z dnia 13.12.2009r., zatytułowanego "odwołanie" doszło do naruszenia przepisów art. 61 §1 kpa, art. 111 § 1 kpa w związku z art. 127 §1, 128 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej ppsa. W tym stanie rzeczy Sąd mając na względzie powołany wyżej art. 145 §1 pkt.1 lit.c) ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania i przekaże Burmistrzowi K. pismo z dnia z 13 grudnia 2010 r. w zakresie dotyczącym należności za okres od września do października 2009 r. jako wniosek o uzupełnienie decyzji organu I instancji z dnia [...] 2010 r. W zakresie dotyczącym należności za okres od maja do sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane będzie rozważyć charakter pisma z dnia 13 grudnia 2009 r., zatytułowanego "odwołanie", mając na względzie iż co do świadczeń za ten okres wydane zostało prawomocne rozstrzygnięcie. W tym celu zobowiąże skarżącego do wyjaśnienia istoty, zawartego w piśmie-odwołaniu żądania, pouczając jednocześnie o zasadzie trwałości decyzji z art. 16 kpa. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.