II SA/Po 121/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Brychycy /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ W. Batorowicz M. F. w dniu 7.10.2008 r. złożył do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej na formularzu wniosek o zasiłek celowy w związku ze suszą w 2008 r. Oświadczył w nim ,że jest rolnikiem , posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 16,19 ha użytków rolnych , w tym upraw rolnych o powierzchni 14,58 ha, a szkody w uprawach rolnych spowodowanych suszą wynoszą średnio powyżej 30 %. Decyzją [...] z dnia [...] 10.2008 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej powołując się na art. 24ust.2 ,art.40 ust.2 i 3 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej / Dz. U. z 2008 nr 115 poz.728 i nr 171 ,poz.1056 /oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26.09.2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych , w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. / Dz. U. nr 173 poz. 1070 / , art. 104 i 107 §4 kodeksu postępowania administracyjnego - odmówił przyznania jednorazowego zasiłku celowego w ramach zasiłku celowego w ramach pomocy dla rodzin rolniczych w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane suszą w 2008 r. Z uzasadnienia wynika ,że w ocenie organu pierwszej instancji zasiłku celowego nie można udzielić ponieważ organ ustalił ,że straty w gospodarstwie rolnym wynoszą 25,34 % i przedstawił następujące wyliczenie : (2+0.9)x60%=1.74 1x70%=0.7 2x80%=1.6 4.04 :15.94 =0.2534 Odwołanie od tej decyzji złożył M. F. osobiście wnosząc o pozytywne załatwienie jego sprawy. Odwołujący zakwestionował przedstawione wyliczenie. Według odwołującego w przeliczeniu powinno być 4.04 :14.20 = 02845, ponieważ ma las o powierzchni 1.52 ha i nie jest on odliczony. Dalej podał ,że doliczając zboża ozime około 6 ha ,które były zasiane na V i VI klasie to nie brakowałoby do 30 % strat , ale byłoby strat w całym gospodarstwie około 45%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].12.2008 r. na podstawie art. 17 pkt.1 , art.127 §2 i art. 138 §1 pkt.1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżona decyzję . W motywach uzasadniających rozstrzygnięcie wskazano ,że zagadnienie pomocy w związku z suszą w 2008 r. reguluje Rozporządzenie Rady Ministrów z 26.09.2008 r. / Dz. U. nr 173 poz.1070 / .Zgodnie z §2 pkt.3 tego rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej jeżeli szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30% w gospodarstwie rolnym .Zgodnie zaś z §4 ust2. cyt rozporządzenia kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Z protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez Zespół Komisji w gminie Ł.O. podpisanym przez rolnika wynika ,że zespół komisji ustalił następujące szkody w uprawach : -jęczmień jary powierzchnia dotknięta klęską 0.9 ha , stopień szkód 60% -mieszanka zbożowa jara ,powierzchnia dotknięta klęską -2 ha stopień szkód 60% - łąka powierzchnia upraw dotknięta klęską -2 ha ,stopień szkód 80% -ziemniaki, powierzchnia upraw dotknięta klęską -1 ha stopień szkód 70%. W oparciu o powyższy protokół organ pierwszej instancji ustalił ,że szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą 25.34 %, a więc są niższe i nie przekraczają ustalonego w cytowanym rozporządzeniu kryterium 30 %. Na tej podstawie Kolegium uznało ,że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie . Skargę do Sądu na powyższą decyzje złożył M. F. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący podał ,że w protokole szkód sporządzonym przez komisje w dniu 15 lipca 2008 r. pominięto w całości szkody spowodowane przez suszę na zasiewach ozimych na obszarze około 5 ha w wielkości co najmniej 40% , co może potwierdzić wskazywany przez skarżącego świadek . Skarżący podważa wartość dowodową sporządzonego protokołu wskazując ,że protokół zawiera nie parafowane przez skarżącego poprawki. W ocenie skarżącego sprawa nie jest wyjaśniona dokładnie jak tego wymaga art. 7 i 77 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na tym, że sąd rozpoznając sprawę bada, czy do ustalonego stanu faktycznego organy zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa normującym zasady postępowania, a jeżeli tak, to czy uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26.09.2008 r. w myśl którego pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli, co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie; szkody spowodowane przez suszę lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.04.2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 77, poz. 514 i Nr 250, poz. 1868 oraz z 2008 r. Nr 8, poz. 42 i Nr 107, poz. 680); a szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Poza sporem pozostaje, że M. F. jest rolnikiem, objętym ubezpieczeniem społecznym w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w jego gospodarstwie powstały szkody spowodowane przez suszę w 2008 r., które zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.04.2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji. Przedmiotem sporu pozostaje jednak rozmiar szkód w uprawach rolnych spowodowanych w gospodarstwie skarżącego przez suszę w 2008 r., a także prawidłowość przyjętej przez organy procedury ich szacowania. W myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 26.09.2008 r. pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1. W aktach administracyjnych znajduje się dokument - protokół z oszacowania strat sporządzony przez komisję powołaną zgodnie przywołanymi powyżej zasadami. W protokole tym jest rzeczywiście tak jak zarzuca skarżący ,że zawiera on nie omówione , a na pewno nie podpisane poprawki co do wielkości gruntów rolnych na których stwierdzono szkody. Okoliczność ,że cały protokół został przez rolnika podpisany nie wyklucza stawianych przez skarżącego zarzutów , że szkody powstały jeszcze na dodatkowym obszarze . Skarżący w odwołaniu pisze bowiem o około 6 ha , a w skardze o około 5 ha zasiewów ozimych. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu zawartego w odwołaniu natomiast w oparciu o takie zestawienia organy wyliczyły wysokość strat w uprawach rolnych skarżącego w stosunku do łącznej powierzchni wszystkich użytków rolnych. Z protokołu wynika także ,że Zespół Komisji ustalił następujące szkody : Mieszanka zbożowa jara – 2 ha stopień szkód 60% , jęczmień jary – 0.9 ha stopień szkód 60% ,ziemniak – 1 ha stopień szkód 70 % i łąki 2 ha stopień szkód 80%. Z podsumowania wynika ,że powierzchnia upraw dotknięta klęską to 5,9 ha. Organ pierwszej instancji obliczając procent powierzchni na którym wystąpiła susza przyjął cały posiadany przez rolnika obszar gruntów rolnych tj. 15.94 ha. Tymczasem taki sposób liczenia jest nieprawidłowy i nie wynika z materialnoprawnej podstawy przedmiotowego świadczenia. Zsumowanie wszystkich powierzchni rolnych znajdujących się w posiadaniu rolnika jest niezbędne tylko dla ustalenia, czy prowadzi on gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy o podatku rolnym, a więc po to by ustalić czy jest właścicielem lub posiadaczem gruntów o pow. ponad 1 ha lub ha przeliczeniowego. Okoliczność ta w niniejszej sprawie pozostaje bezsporna. Odrębną jednak kwestią jest ustalenie powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie wnioskodawcy i procentowe wyliczenie strat spowodowanych suszą lub huraganem. Dla oceny zasadności przyznania przedmiotowego zasiłku, kluczowe znaczenie ma ustalenie powierzchni upraw rolnych dotkniętych klęską suszy lub huraganem w stosunku do procentowo wyrażonej średniej szkody w tej części upraw. Wyraźnie na taki sposób wyliczenia wskazuje § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26.09.2008 r. Tymczasem, rozpoznające sprawę organy dokonały błędnej wykładni wskazanego przepisu wykonawczego. Wykładnia gramatyczna winna prowadzić, bowiem do wniosku, że do owej średniej nie przyjmuje się powierzchni całkowitej gospodarstwa rolnego, czy też powierzchni tych użytków rolnych, na których strat nieoszacowano. Sformułowanie bowiem, że pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą wynoszą średnio powyżej 30% w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym oznacza, iż organ porównuje parametry ogólnej powierzchni gruntów celem ustalenia czy poszkodowany prowadzi gospodarstwo rolne i czy odpowiada warunkowi w § 2 pkt 1. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jeszcze na tle obowiązującego uprzednio rozporządzenia Rady Ministrów z 29.08.2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155 poz. 1109) ugruntował się pogląd, że średnią wysokość szkód odnosi się do obszaru upraw, na których owe szkody wystąpiły i zostały stwierdzone w protokole (por. np. wyroki WSA w Poznaniu z: 19.03.2008 r. sygn. akt IV SA/Po 607/07 oraz z 09.07.2008 r. sygn. akt IV SA/Po 561/07, nadto rozstrzygnięcie WSA w Warszawie w sprawie o sygn. I SA/Wa 275/2007). Treść normatywna aktualnie obowiązującego rozporządzenia w przedmiotowym zakresie nie różni się od treści normatywnej zawartej w poprzednim uregulowaniu. W tych okolicznościach przywołane rozstrzygnięcia sądów zachowują swoją aktualność także pod rządem rozporządzenia z 2008 r. Stanowisko to pozostaje aktualne w orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie unormowań zawartych w § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26.09.2008 r. (por. WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 66/09, oraz IV SA/Po 132/09, WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SA/Go 87/09, WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 128/09). W tych okolicznościach błędem organu było przyrównywanie szkód w uprawach rolnych spowodowanych przez suszę w gospodarstwie rolnym skarżącego do całości upraw w jego gospodarstwie. Nie tylko jednak przyjęty przez organy sposób obliczania strat stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Szacowanie szkód dokonywane jest, bowiem w następstwie poczynionych ustaleń faktycznych. Skoro, więc średnią wysokość szkód odnosi się do obszaru upraw, na których owe szkody wystąpiły to warunkiem ustalenia rzeczywistego rozmiaru tych szkód, jest poprawne ustalenie obszaru upraw. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji państwowej również obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa). Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie może natomiast stanowić uchybienie mające istotny wpływ na jej wynik. Reasumując, zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26.09.2008 r., a także z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu decyzje organów obu instancji jako wadliwe należało uchylić. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem reguł kpa i dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny oszacowanie szkód w gospodarstwie skarżącego. Przy czym organy winny mieć na względzie, że średnią wysokość szkód w gospodarstwie odnieść należy do obszaru upraw, w których owe szkody stwierdzono. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/E.Brychcy /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/W.Batorowicz br