II SA/Go 87/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r., nr [...]. W dniu [...] października 2008 r. S.A. skierował się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, aby na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. nr 173 poz. 1070 ze zm.) przyznał jemu zasiłek celowy w kwocie 1000 zł. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie tego wniosku, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 poz. 593 ze zm. - dalej "u.p.s.") oraz § 2 pkt 1, 2 i 3 oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. nr 173 poz. 1070, ze zm. - nazywanym dalej "rozporządzenie") odmówił S.A. udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008r. W uzasadnieniu decyzji, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 18.85 ha, w tym powierzchnia użytków rolnych ( stanowiąca łącznie 18.05 ha): grunty orne 14.15 ha oraz łąki i pastwiska 3.90 ha. Nadto ze złożonego wniosku oraz z przedstawionej przez wnioskodawcę kserokopii wniosku złożonego do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika, że wielkość upraw rolnych stanowi powierzchnię 16.39 ha. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek określony w § 2 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. W szczególności z dołączonej do wniosku kserokopii protokołu z oszacowania strat spowodowanych suszą w uprawach rolnych w gospodarstwie S.A. wynika, iż ogólna powierzchnia upraw dotkniętych klęską suszy wynosi 3.90 ha, w których nastąpiło 35 % zniszczeń. W konsekwencji ustalono, że w stosunku do ogólnej powierzchni upraw rolnych gospodarstwa wnioskodawcy ( tj. w stosunku do 16.39 ha), szkody w uprawach rolnych wynoszą znacznie poniżej 30 % średniego poziomu strat, mianowicie wynoszą zaledwie 8.33%. Jednocześnie organ wskazał sposób obliczenia wskazanej wartości: "[ 3,90 x 35%] :16,39 ha = 8,33 %". Kierownik Ośrodka w konkluzji decyzji wskazał, iż w związku z niespełnieniem wszystkich warunków określonych w § 2 rozporządzenia zobligowany był odmówić przyznania S.A. zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008r. Odnosząc się do dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę, w tym m. in. decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 oraz decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 wydanych D.A., a także wniosku z dnia [...] listopada 2008 r. o przyznanie zasiłku celowego, organ wyjaśnił, iż nie uwzględnił ich przy ustalaniu uprawnień wnioskodawcy do przedmiotowego świadczenia, gdyż nie mają one związku ze sprawą oraz nie mają znaczenia przy ustalaniu uprawnień do zasiłku celowego w ramach programu pomocy określonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008r. S.A. złożył odwołanie od tejże decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. zarzucając jej niezgodność z faktami. Jednocześnie wniósł o przyznanie mu "dopłatności suszowej w 2008 r. [3,90 ha x 35 % ]: 3.90 ha = 35 %". Odwołujący powołał również szereg okoliczności nie związanych z przedmiotowym postępowaniem, odnoszących się do jego sytuacji osobistej. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 ze zm.), z uwzględnieniem art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych , w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2008 r. Wskazując motywy rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż podstawowym kryterium branym pod uwagę przy rozważaniach, czy pomoc przyznać, czy nie przyznać, jest kryterium wskazane w § 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia. W myśl tego przepisu pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie (pkt 1) oraz szkody w uprawach rolnych spowodowanych przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym (pkt 3). Organ wskazał, iż z dokumentów komisji szacującej straty w gospodarstwie strony, wynika, iż wystąpiły one w wysokości powyżej 30% jedynie na części upraw, natomiast winny wystąpić w tej wysokości w całym gospodarstwie rolnym. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, nie pozwalają podjąć decyzji względnej dla strony w sytuacjach, gdy znajduje się ona np. w niedostatku. S.A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wnosząc o "odrzucenie" decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący wskazał, iż w drodze darowizny przejął od syna D.A. 18.85 ha gruntów rolnych, z tego natomiast 14.15 ha gruntów ornych jest ugorowane od 2004 r. Każdego roku, na ugorowanych gruntach SKR, odpłatnie, przeprowadza mechaniczne usługi rolnicze. Dopłaty bezpośrednie do gruntów ornych ugorowanych dotyczą powierzchni 15.07 ha nie zgłoszonych do ONW. Natomiast do ONW zgłoszone zostały 3.78 ha łąk. Jednocześnie skarżący wskazał, iż w jego ocenie, przedmiotowy zasiłek celowy powinien zostać obliczony wg. wyliczenia "[3,78 x 35%] : 3,78 =35% za 2008 r.". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w sprawie w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...] marca 2009 r., będącym ustosunkowaniem się do odpowiedzi na skargę, odwołujący się powtórzył argumentację zawartą w skardze, ponadto wskazał szereg okoliczności osobistych i rodzinnych, związanych z statusem rolnika oraz przejęciem gospodarstwa rolnego od D.A.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) -nazywaną dalej "p.p.s.a." - sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji. Przepis art. 145 p.p.s.a. natomiast umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając rozpoznawaną sprawę w takim aspekcie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] uchybiają prawu materialnemu i zawierają błędy w procedurze administracyjnej, sprowadzające konieczność wyeliminowania obu rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również decyzji organu l instancji, stanowią przepisy art. 24 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz § 2 pkt 1, 2 i 3 oraz § 4 wymienionego rozporządzenia. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 u.p.s. Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Stosownie do ust. 2 cytowanego przepisu, Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Na podstawie tej delegacji ustawowej, rozporządzeniem z dnia 26 września 2008 r. Rada Ministrów określiła szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą lub huraganem w 2008 r., zwanej dalej "pomocą", w ramach realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (§ 1). Pomoc w tym zakresie jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a to przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W sprawach, o których mowa w ust. 1, nie przeprowadza się rodzinnego wywiadu środowiskowego ( § 3 ust. 1 ustawy jw.). Wskazane świadczenie ma charakter zasiłku celowego, który przyznaje się na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, a dokładnie na zasadach określonych w art. 40. ust. 2 i 3. Zgodnie z powołanym przepisem zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 1 ustawy jw.). W tym zakresie przepisy rozporządzenia z dnia 26 września 2008 r.- w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. stanowią lex specialis wobec regulacji ustawy. Redakcja przepisów rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, co do szczególnego charakteru tego świadczenia. Nie pozostaje ono w związku z sytuacją finansową wnioskodawcy, w tym znaczeniu, aby jej udzielenie stało się uzależnione od dochodu rodziny wnioskodawcy, czy też jego warunków bytowych. Konsekwencją takiego charakteru świadczenia , zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w takim przypadku nie przeprowadza się wywiadu środowiskowego gdyż byłby całkowicie zbędny. Omawiane świadczenie stanowi rekompensatę poniesionych, w wyniku szczególnego zdarzenia losowego jakim jest susza lub huragan, szkód w gospodarstwie rolnym, oraz wynikającego z tego obniżenia dochodu rolnika. Podstawowym warunkiem - wyraźnie wynikającym i sprecyzowanym w rozporządzeniu - jest poniesienie szkody w wyniku zdarzenia jakim jest susza czy też huragan. Powstanie szkody z takiej przyczyny podlega ustaleniu przez właściwą komisję powołaną przez wojewodę, a to na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (§ 4 ust. 2 ). Pomoc udzielana jest na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1 (§4 ust. 1 ). Wzór wniosku, o którym mowa w ust. 1, został zamieszczony w załączniku do rozporządzenia (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek S.A. o zasiłek celowy w związku z suszą z 2008 roku. Zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie; 2) szkody spowodowane przez suszę lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 77, poz. 514 i Nr 250, poz. 1868 oraz z 2008 r. Nr 8, poz. 42 i Nr 107, poz. 680); 3) szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisowo podatku rolnym. Jak wynika z literalnego brzmienia przywołanych powyżej przepisów, pomocy społecznej w formie zasiłku celowego udziela się rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne - w znaczeniu przyjętym przez przepisy o podatku rolnym -zostały dotknięte suszą lub huraganem w 2008 r. (§ 1 ), przy czym szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą powyżej 30 % w tym gospodarstwie rolnym. Przy czym zaznaczyć należy, iż właściwy w sprawie kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (§ 4 ust. 2). Dla oceny zasadności przyznania zasiłku celowego bez znaczenia jest fakt, czy klęską objęta została całość tego gospodarstwa, czy tylko jego część. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma interpretacja regulacji zawartej w sformuowaniu "wysokości areału dotkniętego szkodą", do którego odnosi się przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia. Prawodawca posłużył się w tym zakresie regulacją analogiczną jak w nieobowiązującym już rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczególnych warunków realizacji programu dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, wydanym na podstawie tego samego upoważnienia ustawowego. Stąd też aktualność zachowuje ukształtowane w czasie obowiązywania tego aktu wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące na niejednoznaczność regulacji dotyczącej określenia wysokości szkody. Uwagi te zachowują swoją aktualność także na gruncie regulacji obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. Wątpliwości w tym zakresie nie usuwa przywołana przez w/w przepis definicja pojęcia gospodarstwa rolnego zawarta w przepisie art. 2 ustawy z dnia z dnia 15 listopada 1994 r. o podatku rolnym. Do akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy dołączono dokument jakim jest protokół oszacowania strat - sporządzony przez komisję powołaną zgodnie z § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji. W protokole tym oszacowano zniszczenia w rozmiarze 35% w areale o powierzchni 3.90 ha (łąki), podczas gdy powierzchnia wszystkich użytków rolnych wynosi 18,05 ha. Tymczasem z oświadczenia S.A. zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie, a także w załączonych do wniosku innych dokumentach, w tym także decyzji ARiMR określono powierzchnię użytków rolnych w jego gospodarstwie na 16.39 ha. Z zestawienia tych danych z uzasadnieniami rozstrzygnięć organów administracyjnych orzekających w tej sprawie wynika przyjęty przez te organy sposób obliczenia wysokości strat w uprawach, polegający na odniesieniu wielkości stwierdzonej przez komisję szkody w stosunku do łącznej powierzchni wszystkich użytków rolnych w gospodarstwie wnioskodawcy. W swojej decyzji organ l instancji wyliczone 35 % strat podzielił bowiem przez 16,39 ha - stanowiących powierzchnię wszystkich użytków rolnych w gospodarstwie skarżącego, w wyniku czego otrzymał 8,33% szkód obliczonych w stosunku do całego areału. W decyzji II instancji ten sposób wyliczenia został w sposób wyraźny zaakceptowany przez organ odwoławczy. Taki sposób obliczania szkód, polegający na procentowym ich odniesieniu do areału wszystkich upraw rolnych w gospodarstwie - nie może się ostać. W rozpoznawanej sprawie niespornym dla obydwu instancji było, iż zaistniała przesłanka, o której mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia. Nie kwestionowały tego bowiem organy orzekające. Spełniony został również warunek określony w § 2 pkt 2 rozporządzenia. Jednakże dla uzyskania objętej rozporządzeniem formy pomocy, musi być spełniony także warunek z pkt 3 tego paragrafu. W ocenie Sądu redakcja tego fragmentu omawianego aktu prawnego wskazuje, iż średnio powyżej trzydziestoprocentowe szkody odnoszą się do powierzchni tych uprawach rolnych, w których szkody wystąpiły, nie zaś do wszystkich użytków rolnych, czy też areału całego gospodarstwa rolnego. Wprawdzie brzmienie przepisu § 2 pkt 3 omawianego rozporządzenia, na co wskazano już wcześniej, nie jest jednoznaczne, nie określa bowiem w stosunku do jakiej powierzchni powinna być obliczana skala średnich strat w gospodarstwie, to jednak rozwiązania należy szukać w przepisie § 4 ust. 2 tego rozporządzenia. Z brzmienia tego przepisu można wnioskować, że podstawą do obliczenia średniej szkody powinny być dane zawarte w protokole z oszacowania szkód sporządzonym przez komisję powołaną na podstawie odrębnych przepisów. Wobec powyższych wskazań dane przyjmowane do ustalenia średniej wysokości szkód powinny być zaczerpnięte z takiego protokołu. Jeżeli komisja nie ustaliła w toku szacowania szkód poniesionych w wyniku suszy w innych uprawach, niż wyszczególnione w protokole, wtedy organ rozstrzygający o prawie pomocy nie może przyjąć, że szkód tych nie było wcale. Organ ustalając istnienie przesłanek do wypłaty świadczenia z tytułu powstania szkody spowodowanej przez suszę albo huragan zobowiązany jest zatem kierować się wyłącznie danymi o powierzchni tych upraw rolnych, na których poniesiono szkody oszacowane przez komisję. Do ustalenia średniej nie można natomiast przyjąć powierzchni tych użytków rolnych, na których komisja nie dokonała wyszacowania. Podobna również sytuacja wystąpi w przypadku stwierdzenia, dotknięcia klęską tylko części upraw w gospodarstwie. Zsumowanie powierzchni wszystkich nieruchomości znajdujących się w posiadaniu rolnika jest niezbędne na potrzeby tego postępowania jedynie dla ustalenia, czy prowadzi on gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy o podatku rolnym, generalnie więc po to, by ustalić, czy jest właścicielem lub posiadaczem gruntów o powierzchni ponad 1ha lub hektara przeliczeniowego , a zatem czy w sprawie istnieje przesłanka o jakiej mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia. Zupełnie jednak odrębną kwestią jest ustalenie powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie danego rolnika i procentowe wyliczenie strat spowodowanych suszą (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku np. sygn. akt II SA/BK 5/07, II A/Bk 798/06, II SA/Bk 84/07, II SA/Bk 105, II SA/Bk 644/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi np. sygn. akt II SA/Łd 214/07, II SA/Łd 430/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu np. sygn. akt IV SA/Po 561/07, IV SA/Po 607/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie np. sygn. akt l SA/Wa 186/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 379/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu np. sygn. akt SA/Op 3/08 ). Stąd też określając średnią wysokość strat poniesionych przez rolnika, organ powinien odnieść dane zawarte w protokole komisji do obszaru tych upraw, na których szkody wystąpiły i zostały stwierdzone faktycznie w protokole. Przeciwna interpretacja przepisu § 2 pkt 3 rozporządzenia sprzeciwiałaby się istocie świadczenia oraz dyspozycji przepisu art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie z cytowanymi przepisami organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Powyższe ma służyć załatwieniu sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zaznaczyć przy tym należy, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy potrzebna okoliczność została udowodniona. Z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej wynika jednoznacznie, iż organy obliczając średnią szkód poniesionych w uprawach w gospodarstwie S.A. odniosły się do powierzchni wszystkich użytków rolnych. Tymczasem z szacunku komisji powołanej przez Wojewodę, stanowiącego jedyne źródło dowodowe w tym zakresie, wynika jedynie, fakt dotknięcia klęską tylko określona część gruntu należącego do skarżącego i wyłącznie co do tej części komisja oszacowała szkody. Tym samym za zasadny należy zarzut podniesiony w skardze, zgodnie z którym szkody w uprawach rolnych nie powinny być odnoszone co całej powierzchni upraw posiadanych przez skarżącego lecz jedynie do powierzchni upraw dotkniętych powstaniem szkody. Uwzględniając powyższe uwagi, oraz stan faktyczny sprawy, należy działanie obu organów uznać za niezasadne i naruszające przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, w ocenie Sądu, działanie organów l i II instancji w sposób istotny uchybiło przepisom art. 7 i art. 8 k.p.a. Stwierdziwszy brak spełnienia przez stronę przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów - organy zobligowane były do oceny zasadności przyznania świadczenia w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 u.p.s. W myśl tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. W tym zakresie pominięcie rozpatrzenia wniosku w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, wiąże się z uchybieniem nakazom wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności wynikającym właśnie z art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, a także z naruszeniem norm zawartych w art. 77 § 1; art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z ugruntowanego, na tle przepisów o pomocy społecznej, stanowiska sądów administracyjnych, wynika wskazanie, iż brak przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia nie zwalnia organu od rozważenia, czy inna podstawa prawna stwarza stronie prawo do świadczenia z pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 392/07, IV SA/Po 207/07, IV SA/Po 24/08 - ). Zdaniem Sądu, rozpoznając wniosek o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r., organy obowiązane były uwzględnić nie tylko regulację szczególną w postaci rozporządzenia Rady Ministrów, ale i regulację ogólną ustawy o pomocy społecznej, a dokładnie zasady ogólne przyznawania tej pomocy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien, zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, wnikliwie zebrać a później zbadać i rozważyć wszystkie dowody w sprawie. Jednocześnie obowiązkiem organu jest dokonanie prawidłowego wyliczenia wysokości szkód odnosząc szkody w uprawach rolnych do wielkości upraw dotkniętych szkodą zamiast do powierzchni użytków rolnych czy też powierzchni całego gospodarstwa rolnego. Kierując się powyższymi rozważaniami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w istniejącym stanie rzeczy, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) , w zw. z art. 135 p.p.s.a., uznał za konieczne, zarówno zaskarżoną decyzję jak również ją poprzedzającą wyeliminować z obrotu prawnego i z tej racji uchylił obydwa orzeczenia .