II SA/Po 1216/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym; oddala skargę Prezydent Miasta K., po rozpoznaniu wniosku "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K., decyzją z dnia [...] 2013 r. o nr [...]odmówił wnioskodawcy dokonania zmiany pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Prezydenta Miasta K. - Decyzja nr [...] z dnia [...] 2007 r. znak [...] na pobór wód podziemnych i eksploatację urządzeń ze studni głębinowej nr 7 zlokalizowanej na terenie zakładu na działce [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wnioskowana zmiana ww. decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym miała dotyczyć nazwy firmy dla której pozwolenie to zostało wydane. Dalej organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 1 lipca 2013 r. strona postępowania – Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nie wyraził zgody na zmianę przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego wskazując, iż pozwolenie to zostało wydane na gruncie nieobowiązujących już przepisów ustawy Prawo wodne z 1974 r., a zatem nie ma możliwości jego zmiany. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. (dalej: Spółka) podnosząc, iż na dzień wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego tj. 8 sierpnia 2007 r. nie obowiązywała ustawa Prawo wodne z 1974 r. Podstawą wydania tej decyzji był art. 127 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Ustawa ta ( z 2001 r.) obowiązywała również na dzień złożenia wniosku o zmianę ww. pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym nie doszło do zmiany stanu prawnego będącego podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego w dniu 8 sierpnia 2007 r. Zdaniem strony spełnione zostały wszelkie okoliczności określone w art. 155 K.p.a. warunkujące możliwość zmiany decyzji ostatecznej. Ponadto wskazano, iż w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zastosowanie art. 155 K.p.a. wymaga nie tyle takiego samego brzmienia przepisu prawa, lecz ciągłość regulacji stanu prawnego. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu (dalej: Dyrektor RZGW) utrzymał mocy zaskarżona decyzję Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Według organu z treści powyżej przytoczonego przepisu wynika, że decyzja wydana na jego podstawie może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Dalej Dyrektor RZGW wskazał, iż zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 K.p.a., a jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa Wymóg zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego, czego ma dotyczyć zmiana decyzji, a inaczej mówiąc każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron, z których udziałem została wydana decyzja ostateczna. Powyższy pogląd jest stabilny w orzecznictwie administracyjnym. Zgoda stron nie może być ani dorozumiana, ani domniemana i winna być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik strony postępowania - Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, nie wyraził zgody na zmianę decyzji opierając swoje stanowisko na orzecznictwie administracyjnym mówiącym, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy obowiązują przepisy prawne na podstawie których przedmiotowa decyzja została wydana. Dyrektor RZGW wyjaśnił, iż stanowisko to, powielone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jest nietrafne bowiem Spółka słusznie zauważyła w odwołaniu, że pozwolenie wodnoprawne z 8 sierpnia 2007 r. zostało udzielone w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne z 2001 r. Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. Według organu odwoławczego, powyższe nie zmienia faktu, że art. 155 K.p.a. wskazuje jednoznacznie, iż zmiana decyzji ostatecznej uzależniona jest od zgody strony, natomiast brak zgody na zmianę decyzji niezależnie od przesłanki, jaką kierowała się strona, nie zwalnia organu z wymogu nałożonego w ww. artykule. Tym samym wobec wniesienia sprzeciwu strony na zmianę decyzji, organ I instancji słusznie odmówił zmiany decyzji z 8 sierpnia 2007 r. Ponadto Dyrektor RZGW wskazał, iż stosownie do orzecznictwa zmiana decyzji w trybie określonym w art. 155 K.p.a., nie może dotyczyć zmiany adresata tej decyzji, a więc zmiany podmiotu uprawnionego, która nastąpiła po wydaniu decyzji. Na marginesie wskazano także, że zgodnie z art. 134 Prawa wodnego następca prawy zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Stosownie zaś do art. 494 § 1 i § 2 Ksh spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, a na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne przez organ I instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zaś decyzja organu I instancji wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wypełnia w pełni dyspozycję z art. 107 K.p.a., natomiast argumentacja podniesiona w odwołaniu przez skarżącego w ocenie organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisu art. 155 Kpa. Skargę na powyższą decyzję wniosła "A" Distribution Solutions Poland Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K.. Strona podniosła, iż pozwolenie wodnoprawne z 8 sierpnia 2007 r,. na pobór wód podziemnych i eksploatację urządzeń ze studni głębinowej zlokalizowanej na działce nr [...] zostało udzielone spółce "B" sp. z o.o., w K.. Spółka to od dnia wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego dwukrotnie zmieniała nazwę i aktualnie nazywa się "A" Sp. z o.o. w K.. W orzecznictwie i nauce prawa nie budzi wątpliwości, że jeżeli zmianie uległa jedynie firma (nazwa) spółki, to spółka jest nadal podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej - nie dochodzi bowiem do jakichkolwiek zmian podmiotowych, lecz jedynie do zmiany nazwy. Spółka pozostaje zarejestrowana pod tym samym numerem KRS, numerami NIP i REGON - jest tym samym bytem prawnym. W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o zmianę ww. pozwolenia wodnoprawnego z dnia 8 sierpnia 2007 r. w zakresie zmiany oznaczenia strony. Zdaniem strony skarżącej Dyrektor RZGW rażąco naruszył przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszył art. 155 KPA, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy spełnione są wszystkie przesłanki warunkujące jego zastosowanie. Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła, iż zmiana oznaczenia strony w trybie art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna. Aktualnie Spółka wpisana jest w rejestrze przedsiębiorców KRS pod inną nazwą, niż nazwa widniejąca w pozwoleniu wodno-prawnym. Z tej przyczyny w praktyce obrotu prawnego spotka się z trudnościami w wykazaniu, że pomimo iż działa pod nową nazwą, to wciąż pozostaje adresatem pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Skarżącej, brak zgody Prezesa KZGW nie stanowi przeszkody dla zmiany decyzji w trybie art. 155 KPA. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z 14 sierpnia .1987 r. (sygn. akt IV SA 385/870), warunkiem dokonania weryfikacji decyzji w postępowaniu, w którym bierze udział więcej niż jedna strona, jest uzyskanie przez organ administracyjny zgody tych stron, które nabyły prawa na podstawie decyzji ostatecznej. Decyzja ostateczna dotycząca wielu stron, może być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. w stosunku do niektórych z nich tylko wówczas, gdy zmiana taka nie dotyka bezpośrednio interesów pozostałych stron. Tymczasem na mocy tego pozwolenia, Prezes KZGW nie nabył jakichkolwiek praw. Prezes KZGW był strona postępowania, ponieważ taki status prawny nadała mu wprost ustawa Prawo wodne z 2001 r. Nadto zmiana oznaczenia strony pozwolenia wodnoprawnego, poprzez wskazanie aktualnej nazwy Skarżącej, w żaden sposób nie narusza interesu Prezesa KZGW. Odpowiadając na skargę Dyrektor RZGW w Poznaniu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2013 r. odmowie zmiany ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] 2007 r. znak [...], którą udzieleno spółce "B" sp. z o.o., w K. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych i eksploatacje urządzeń ze studni głębinowej nr 7 zlokalizowanej na terenie zakładu na działce [...]. Bezspornym jest, iż ww. ostateczna decyzja z dnia 8 sierpnia 2007 r. o pozwoleniu wodnoprawnym jest decyzją, którą strona nabywa prawo i jej zmiana jest dopuszczalna na podstawie art. 155 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Termin "nabycie praw" użyte w art. 155 k.p.a. należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, Lex nr 794688). Z treści powyższego unormowania jednoznacznie wynika, że zmiana na jego podstawie decyzji ostatecznej uzależniona jest od zgody strony. Użycie przez ustawodawcę liczby pojedynczej "strona" nie może być jednak rozumiane w ten sposób, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1465/05, Lex nr 337475 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/09, LEX nr 553594). Powyższy pogląd, stabilny w orzecznictwie administracyjnym, jest w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Należy również podkreślić, że wymóg zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego, czego ma dotyczyć zmiana decyzji. Ponadto zgoda ta nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 266/09, Lex nr 553442). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że po złożeniu przez Skarżącą wniosku o zmianę decyzji organu I instancji z dnia 29 czerwca 2007 r., organ ten zasadnie zwrócił się do wszystkich pozostałych stron postępowania zakończonego tą decyzją o zajęcie pisemnego stanowiska poprzez wyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę, lub też odmowę jej wyrażenia. Jak wynika z akt sprawy pełnomocnik Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pismem dnia 1 lipca 2013 r. odmówił wydania zgody na zmianę przedmiotowej decyzji w zakresie zmiany nazwy podmiotu, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego. Zauważyć w tym miejscu należy, iż z akt sprawy nie wynika, czy Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uczestniczył w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wydaną przez Prezydenta Miasta K. z dnia 8 sierpnia 2007 r. Nie oznacza to jednak, iż nie był stroną tego postępowania. Z treści art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w brzmieniu aktualnym na dzień wydania ww. pozwolenia wodnoprawnego (dotyczącego poboru wód podziemnych), stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego był m.in. właściciel wody. Zgodnie z art. 10 ust. 1a powoływanej ustawy (stan na dzień 8 sierpnia 2007 r.) wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód podziemnych wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 11 ust 1 pkt 2 Prawa wodnego). Zatem na dzień wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego (8 sierpnia 2007 r.) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej był z mocy ustawy stroną o wydanie tego pozwolenia. Dalej zauważyć należy, iż również w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji o odmowie zmiany przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wykonuje funkcje właścicielskie w stosunek do wód podziemnych i z mocy ustawy jest stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego wód podziemnych (patrz. art. 127 ust 7 pkt 2 oraz art. 10 ust. 1a i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne.). Tym samym słusznie Prezydent Miasta K. zwrócił się do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o wyrażenie zgody na zmianę przedmiotowej decyzji, a wyraźny brak tej zgody stanowił okoliczność uniemożliwiającą zmianę przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 155 K.p.a. Wobec powyższego uznać należy, iż odmowa zmiany decyzji w tym trybie była zasadna, bez względu na odpowiedź na pytanie niejednolicie rozstrzyganej w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestii, czy zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może również dotyczyć jej adresata. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 134. ust. 1 i 2 Prawa wodnego następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia z tym zastrzeżeniem, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 lit a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) przez instalację rozumie się stacjonarne urządzenie techniczne. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne obejmuje eksploatacje instalacji – studni, zatem zgodnie z art. 134 ust 2 Prawa wodnego przejęcie praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Stosownie do treści art. 190. ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji może złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji. Przeniesienie lub odmowa przeniesienia praw i obowiązków następuje w drodze decyzji (art. 190 ust 3 tej ustawy.) Z treści tego przepisu wynika, iż wniosek o przeniesienia na nowy podmiot praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji powinien być złożony przed nabyciem przez zainteresowany podmiot tytułu prawnego do całej instalacji. W przypadku, gdy podmiot, który posiadał pozwolenie dotyczącej danej instancjami, przestał być podmiotem ją prowadzącym (np. zbył instalacje innemu podmiotowi), a nowy podmiot prowadzący instalację nie uzyskał decyzji o której mowa w art. 193 ust. 3 Prawa ochrony środowiska, to w świetle art. 195 ust. 1 pkt 2 pozwolenie dotyczącej tej instalacji wygasa. Jednakże, zgodnie z przepisem art. 195 ust 5 Prawa ochrony środowiska pozwolenie to nie wygasa jeżeli nastąpiło połączenie, podział lub przekształcenie spółek handlowych na podstawie przepisów tytułu IV Kodeksu spółek handlowych albo przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2013 r. poz. 216), albo na podstawie innych przepisów. Zatem z powyższego wynika, iż w wyniku połączenia, podziału lub przekształcenia spółek handlowych na podstawie przepisów tytułu IV Kodeksu spółek handlowych może dojść do przeniesienia pozwolenia na prowadzenie instalacji w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska na inny podmiot, bez konieczności uzyskania decyzji, o której mowa w art. 190 ust. 3 tej ustawy. Wobec uwag podniesionych w skardze, Sąd uznał, iż od podmiotu, który wykaże, iż nabył tytuł prawny do instalacji w drodze połączenia, podział lub przekształcenia spółek handlowych na podstawie przepisów tytułu IV Kodeksu spółek handlowych albo przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji, nie można wymagać uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego obejmującego eksploatację instalacji tylko z uwagi na zmianę nazwy podmiotu, który otrzymał pierwotne pozwolenie wodnoprawne. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w części rozstrzygającej na podstawie art. 151 P.p.s.a