II SA/Po 1224/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P. F. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...) Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził niedopuszczalność odwołania P. F. od decyzji inspektora pracy z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) o odmowie nakazania wpisania odwołującego się do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2008 Nr 237, poz. 1656, dalej: ustawa o emeryturach pomostowych). Powyższe orzeczenia wydano w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia (...) maja 2011 r., działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 589, z zm. dalej: ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy) odmówił nakazania umieszczenia P. F. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Jak wyjaśniono, w dniu (...) maja 2011 r. skarżący wniósł o umieszczenie go we wskazanej ewidencji. Inspektor stwierdził jednak, że nie jest uzasadnione kwalifikowanie pracy kierownika bloku jako pracy o szczególnym charakterze w oparciu o wskazania wynikające z załącznika 2 pkt. 13 ustawy o emeryturach pomostowych. W myśl zawartych tam warunków, za prace takie uznaje się czynności sterowania, wykonywane przez osoby zatrudnione na instalacjach mogących stwarzać zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Powyższe odnosi się do procesów technologicznych realizowanych z udziałem substancji niebezpiecznych w zakładach zaliczanych do kategorii dużego ryzyka (ZDR) lub zwiększonego (ZZR) ryzyka wystąpienia poważnej awarii, w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, a Elektrownia "A" nie zalicza się do takich zakładów. Zdaniem inspektora pracy nie było również podstaw do zakwalifikowania pracy wykonywanej na stanowisku dyżurnego inżyniera ruchu do pracy o szczególnym charakterze wymienionej w pkt 14 lub pkt 16 Załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. W odwołaniu P. F. zarzucił naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych w zw. z pkt 14, ewentualnie pkt 16 Załącznika nr 2 do ustawy poprzez ich błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i 77, art. 80 i art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Wniósł o uchylenie decyzji i nakazanie pracodawcy umieszczenie zajmowanego przez niego stanowiska pracy w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2011 r. Okręgowy Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wyjaśnił, że składający odwołanie nie może być uznany za stronę postępowania. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku postępowania prowadzonego przez inspektora pracy, w związku z oceną czy pracodawca prawidłowo ustalił wykaz pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jako strona postępowania występuje jedynie pracodawca, gdyż on jedynie posiada interes prawny. Postępowanie administracyjne (w tym kontrolne) prowadzone jest z udziałem pracodawcy. Okręgowy Inspektor Pracy podkreślił, że to pracodawca uprawniony jest do udziału w czynnościach kontrolnych, oraz w każdym stadium postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji, czyli nakazu, o którym mowa w art. 11 pkt 1-7 oraz 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Pracodawca, jako jedyny uprawniony podpisuje wraz z inspektorem pracy protokół z kontroli oraz jako jedyny może wnosić zastrzeżenia do ustaleń z kontroli (art. 31 ust. 3 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Adresatem nakazów z art. 11 pkt 1-7 i art. 11a ustawy jest wyłącznie pracodawca, na którego nakładany jest określony obowiązek (np. umieszczenia pracownika w ewidencji, wykreślenia pracownika z ewidencji). Stronami postępowania w sprawie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze są właściwy organ państwowej inspekcji pracy i pracodawca. Konstrukcja nakazu z art. 11a w znaczeniu podmiotowym nie różni się od tych z art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Adresatem obowiązków jest tylko i wyłącznie pracodawca. Nie oznacza to wszakże, że nazwisko pracownika nie występuje w tych nakazach. W nakazach, o których mowa w art. 11 pkt 1, 2, 4, 6 oraz w każdym z art. 11 pkt 7 pracownika wskazuje się z imienia i nazwiska, co jednak nie powoduje, że pracownik nie jest stroną postępowania administracyjnego. Okręgowy Inspektor Pracy podniósł też, że jedynym przepisem określającym wprost kwestię sposobu rozpatrywania pism pracowniczych dotyczących nieumieszczenia pracownika w ewidencji prac w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze jest art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Stanowi on, że "w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy". Pracownik po złożeniu skargi do Państwowej Inspekcji Pracy powinien oczekiwać na odpowiedź o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 238 kpa). W tym przypadku za taką informację służy doręczona pracownikowi decyzja o odmowie umieszczenia pracownika w ewidencji. Zdaniem organu interes prawny takiej osoby może być wykazany dopiero przy wydawaniu decyzji przez ZUS w zakresie nabycia lub odmowy przyznania emerytury pomostowej, natomiast organy Państwowej Inspekcji Pracy nie wydają rozstrzygnięć w przedmiocie prawa do tzw. emerytury pomostowej. O istnieniu interesu prawnego możemy mówić wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Interes prawny nie może być wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień podmiotów lub mieć charakteru hipotetycznego. W konkluzji uzasadnienia Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skargę wniosła osoba, której w świetle przepisów prawa materialnego przymiot strony postępowania nie przysługuje. Samo wymienienie nazwiska skarżącego w sentencji i uzasadnieniu decyzji jak również prowadzenie uprzednio postępowania zniesionego przez orzeczenia organu oraz sądu administracyjnego nie oznacza, iż uznano ją za stronę postępowania. We wniesionej następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze P. F. zarzucił naruszenie: art. 127 § 1 w zw. z art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż pracownik nie jest stroną postępowania prowadzonego przez inspektora pracy na podstawie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z art. 41 ust. 4 i art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy interes prawny pracownika w rozstrzygnięciu sprawy sprowadza się do kwestii związanej z uzyskaniem świadczeń emerytalnych, czyli dotyczy przepisów prawa materialnego (ustawy o emeryturach pomostowych); art. 221 i nast. kpa poprzez błędne przyjęcie, że pracownikowi przysługuje skarga w trybie postępowania skargowego inicjowanego na podstawie tego przepisu, podczas gdy pracodawca nie należy do podmiotów objętych tym postępowaniem. Wskazując na powyższe P. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że w przypadku jego osoby nie może być mowy jedynie o interesie faktycznym. Zdaniem P. F. pracownik ma interes prawny w nakazaniu pracodawcy umieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Realizacja uprawnienia do nabycia prawa do emerytury pomostowej związana jest ze spełnieniem przesłanek określonych w ustawie o emeryturach pomostowych, do których należy okres pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Ustawodawca zdefiniował w art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach pomostowych pojęcie pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nakazując jednocześnie, by pracodawca ewidencjonując danego pracownika spełniającego tę przesłankę opłacał za niego składkę na Fundusz Emerytur Pomostowych, z którego następuje realizacja uprawnienia do emerytury pomostowej. Pracownik ma zatem interes prawny w domaganiu się umieszczenia go w ewidencji pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a jedynym środkiem prawnym przyznanym mu w celu osiągnięcia tego skutku jest skarga do organów inspekcji pracy, o której mowa w art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjmuje, że jego interes prawny jako pracownika powstanie dopiero przy wydawaniu decyzji przez ZUS w zakresie nabycia lub odmowy przyznania emerytury pomostowej. Skarżący podkreślił też, że błędne jest stanowisko organu, który przyjmuje, iż pracownikowi w stanie faktycznym i prawnym sprawy, przysługuje jedynie skarga w trybie art. 221 i nast. kpa. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W tej sprawie P. F. złożył skargę do Państwowej Inspekcji Pracy w trybie art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2009 r. o emeryturach pomostowych. Decyzją z dnia (...) maja 2011 r. inspektor pracy odmówił nakazania umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Organ powołał się przy tym na art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który stanowi, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził natomiast, że skarżący - jako pracownik – nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji o odmowie umieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Wskazał, że choć w art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych wskazuje się na możliwość wniesienia przez pracownika "skargi", to środek ten należy traktować jedynie w kategoriach skargi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił, że organy Państwowej Inspekcji Pracy nie wydają rozstrzygnięć w przedmiocie prawa do emerytury pomostowej. W ocenie Sądu stanowisko Okręgowego Inspektora Pracy dotyczące statusu pracownika w postępowaniu o nakazanie wpisania go do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest błędne. Prowadzenie ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest jednym z obowiązków pracodawcy o charakterze ewidencyjno-sprawozdawczym (art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych). Wpisanie do niej konkretnych pracowników, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, stanowi pochodną tego obowiązku. Organy inspekcji pracy są uprawnione do kontroli prowadzonej przez pracodawców ewidencji (art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy), natomiast pracownicy podlegający wpisowi do niej uzyskali dodatkowe uprawnienie do zainicjowania postępowania kontrolnego w tym zakresie (w formie skargi z art. 41 ust. 6). Szczególne zaakcentowanie uprawnienia pracownika do otrzymywania informacji i składania "skarg" w kwestii wpisu do ewidencji jest podyktowane względami dyscyplinująco-informacyjnymi, tym bardziej, że obowiązek prowadzenia ewidencji jest zadaniem pracodawcy wyłącznie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na którego realizację w przeciwnym wypadku zainteresowany pracownik nie miałby żadnego wpływu. Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanym przez organ wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2127/10. Skarga pracownika ubiegającego się o wpisanie jego osoby do ewidencji pracowników, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie daje się bowiem sprowadzić do kategorii "zwykłej" skargi powszechnej (art. 227 i nast. kpa). W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie skargę tę należy traktować jako szczególny i wyjątkowy środek prawny, rodzący po stronie organów inspekcji pracy obowiązek kontroli pracodawcy. W konsekwencji pracownik ma także prawo do kontroli instancyjnej i sądowej aktów wydanych na skutek swojej skargi złożonej na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Organy inspekcji pracy, po otrzymaniu skargi pracownika wniesionej w oparciu o art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, obowiązane są wszcząć postępowanie kontrolne na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i zakończyć je stosowną decyzją (por. wyrok z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 279/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek można się zgodzić, że postępowanie i decyzja dotyczyć będą co do zasady obowiązku pracodawcy (wpisania pracownika do ewidencji), to jednak mocą przepisu szczególnego (art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych) uznać należy, iż w sprawie status strony przysługuje również pracownikowi. Zupełnie innym zagadnieniem jest natomiast kwestia tego, jakie rozstrzygnięcie może zapaść w wyniku postępowania kontrolnego zainicjowanego skargą pracownika dotyczącą umieszczenia go w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy. Na tę kwestię powinien w pierwszej kolejności zwrócić uwagę Okręgowy Inspektor Pracy rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie wpisania pracownika do ewidencji. W tym miejscu Sąd nie jest oczywiście uprawniony do przesądzania o wyniku postępowania zainicjowanego skargą P. F. złożoną do inspektora pracy (kontrolą sądową objęte jest bowiem jedynie postanowienie o niedopuszczalności odwołania). Mając to wszystko na względzie, należy stwierdzić, że Okręgowy Inspektor Pracy naruszył art. 134 kpa, nietrafnie uznając, że P. F. nie ma w sprawie statusu strony (art. 28 kpa) oraz, że jego skarga ma jedynie charakter skargi powszechnej (art. 227 i nast. kpa). Z tego powodu Sąd postanowił uchylić zaskarżone postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn., Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.