II SA/Po 124/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2011 r. sprawy ze skargi E. K. i W. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia dokumentów; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2010 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/J.Zieliński /-/ M.Kwiecińska /-/ E.Brychcy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia, położonego na nieruchomości w K., numer ewidencyjny [...], decyzją z dnia [...] 2010r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - prawo budowane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na E. i W. K. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 grudnia 2010r. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 prawa budowlanego tj. zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane. Odwołanie z dnia 18 listopada 2010r. od powyższej decyzji wnieśli E. i W. K. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2011r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Stwierdził, że prawidłowo uzasadniono stronom postępowania przesłanki wszczęcia, jak i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania ogrodzenia na działce nr [...] od strony drogi gminnej i powiatowej w K., bez skutecznego prawnie zgłoszenia budowy. W ocenie Wielkopolskiego Inspektora prawidłowo wszczęto procedurę naprawczą w trybie art. 50-51 prawa budowlanego, a także wyjaśniono stronom postępowania powody uznania przedmiotowego ogrodzenia za urządzenie budowlane. Wskazano, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, a także umożliwił im czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Odnosząc się natomiast do zarzutu popełnienia przez organ pierwszej instancji błędu w postaci nałożenia na stronę obowiązku przedstawienia dokumentów wskazanych w art. 30 ust. 2 prawa budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 argumentowano, że w obecnym stanie prawnym obowiązują odmienne stanowiska sądów administracyjnych przemawiające za możliwością nakładania powyższego obowiązku w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Z uwagi zatem na brak jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, WWINB stwierdził, że nałożenie przez PINB obowiązku dostarczania dokumentów wskazanych w art. 30 ust. 2 prawa budowlanego - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, jest dopuszczalne. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli E. i W. małżonkowie K. domagając się jej uwzględnienia w całości przez WWINB na podstawie art. 54 § 3 ppsa poprzez uchylenie własnej decyzji albo poprzez uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji WWINB z dnia [...] 2011r. i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] 2010r. oraz zasądzenia na rzecz skarżących niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 1.237 zł. Skarżący zarzucili naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego polegające na jego błędnej wykładni poprzez domaganie się przedstawienia dokumentów, co nie jest czynnością w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego oraz naruszenie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego polegające na jego niezastosowaniu. Następnie skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 7-8 kpa polegające na nie wykazaniu niezbędności wykonania jakichkolwiek czynności. Nadto podnieśli naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na jego zastosowaniu w związku z art. 156 § 1 pkt 5 kpa., skutkiem czego WWINB utrzymał w mocy decyzję, która w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy była niewykonalna, albowiem WWINB wydał już decyzję po terminie wyznaczonym na spełnienie obowiązków - decyzja z dnia [...] 2011r., termin wykonania obowiązków 30.12.2010r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący na poparcie swojego stanowiska przytoczyli listę orzeczeń sądów administracyjnych w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...] 2011r., a więc już po terminie wyznaczonym na spełnienie obowiązków (termin wykonania obowiązków wyznaczono do dnia 30 grudnia 2010r.). To oznacza, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna i z tego powodu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie nie mogą się ostać. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd Administracyjny podziela ustalenia dotyczące stanu faktycznego poczynione przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania administracyjnego. Słusznie podnosi skarżący, że w obecnym stanie prawnym nie powinno budzić wątpliwości, że w decyzji o której mowa w treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie można nałożyć obowiązku przedkładania dokumentacji, w tym dokumentacji technicznej, jak inwentaryzacja, ocena techniczna, opis techniczny, czy ekspertyza. Poprzez zobowiązanie strony do sporządzenia i dostarczenia odpowiedniej dokumentacji nie można bowiem doprowadzić robót budowanych do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty takie stanowią bowiem element postępowania dowodnego (Prawo budowane. Komentarz pod red. Z.Niewiadomski, W-wa 2006, s. 539 i nast.). Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowanego organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Chodzi zatem o uprawnienie organów administracji wyłącznie do nałożenia obowiązków polegających na wykonaniu czynności faktycznych w postaci prac, robót budowlanych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Powyższe stanowisko znajduje uznanie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (uch. 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. akt II OPS 2/10, publ. Lex 672631; a także wyr. NSA z dnia 3 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 163/05; wyr. WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Po 390/08; wyr. WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2009r., sygn. akt II SA/Po 75/09; wyr. WSA w Poznaniu z dnia 3 września 2008r., sygn. akt II SA/Po 60/08 publ. http://cbios.nsa.gov.pl.). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył obowiązek przedstawienia zwięzłego opisu technicznego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając powyższe na uwadze, tak sformułowany zakres obowiązków nałożonych na skarżących nie odpowiada treści art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, bowiem sprowadza się do nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów, a nie wykonania określonych robót budowlanych, które służyłyby doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W tym miejscu wskazać należy na pogląd zaprezentowany w uchwale 7 sędziów NSA z 10 stycznia 2011r., który jest wiążący w świetle art. 269 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o posterowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zgodne ze stanowiskiem NSA przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie stanowi także podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego przez art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nakazanie przedłożenia przedmiotowego oświadczenia nie prowadzi w istocie do tego, że wykonywane roboty będą zgodne z prawem. Ustawodawca wymaga bowiem by dokument taki był dołączony do dokumentacji budowlanej dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej. Obowiązek złożenia oświadczenia należy traktować również jako mający charakter procesowy, dowodowy, prowadzący do wykazania okoliczności spełnienia przesłanki wymaganej prawem materialnym. Inwestor bowiem musi złożyć stosowane oświadczenie, warunkujące uwzględnienie wniosku. W razie braku wniosku w tym zakresie właściwy organ powinien zobowiązać inwestora postanowieniem do uzupełnienia braku formalnego. Tak również winna być uregulowana kwestia złożenia takiego oświadczenia w przypadku legalizacji samowoli budowanej w niniejszej sprawie. Kwestionowana decyzja wydana została w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie wzniesienia ogrodzenia bez uprzedniego zgłoszenia. W ramach postępowania wszczętego w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną organ winien przeprowadzić właściwe postępowanie legalizacyjne. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie daje przy tym uprawienia do żądania od inwestorów dokumentów w postaci opisu technicznego. Wskazać należy, że podstawę prawną do żądania od inwestorów dokumentów i ocen technicznych stanowi art. 81 c prawa budowlanego, przy czym podkreślić należy, że przepis ten ma zastosowanie w sprawach, w których powstały wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, jak i stanu robót budowlanych, a nadto co do jakości wyrobów budowlanych. Nadto na podstawie tego przepisu organy budowlane nie mogą żądać od podmiotów wymienionych w art. 81 c ust. 1 prawa budowlanego dokumentów, które nie mają charakteru ekspertyz, czy ocen technicznych. Reasumując, zaskarżoną decyzję organu I instancji, jak i II instancji wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę na nowo w jej całokształcie, tj. samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do nałożenia na inwestorów obowiązków administracyjnoprawnych, jeżeli tak to wybrać właściwy tryb wykonania tych obowiązków i następnie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w sposób odpowiadający zasadom przewidzianym przez prawo budowlane. Powyższe rozważania Sądu, w świetle przepisu art. 135 p.p.s.a. stanowią podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż doszło do naruszenia przepisu art. art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1a p.p.s.a.), jak orzeczono w punkcie I wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a. oraz przepisów §2 ust. 1 i 2, §4 ust. 1 w zw. z §14 ust. 2 pkt 1c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na podstawie tych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi opłaty za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa procesowego uwzględniając opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Zasądzając opłatę w jednej stawce minimalnej za czynności radcy prawnego Sąd wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika w niniejszej sprawie, a także charakter przedmiotowej sprawy i wkład pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu sprawa nie była szczególnie zawiła i skomplikowana, a także nie posiadała wyjątkowo obszernych akt. Brak zatem podstaw uzasadniających podwyższenie stawki opłaty minimalnej do trzech, jak tego domagał się pełnomocnik. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparte zostało na przepisie art. 152 p.p.s.a. /-/ J.Zieliński /-/ M.Kwiecińska /-/ E.Brychcy