II SA/Po 124/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi J. L. i J. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 29 listopada 2023 r. Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej: "u.s.g."), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), podjęła uchwałę nr LXXII/635/2023, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów: Bracholin, Tarnowo Pałuckie, Łekno i Rąbczyn. Pismem z dnia 10 stycznia 2024 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli J. L. i J. L., wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części, tj. § 4 ust. 7 oraz § 21 ust. 1 i 2, a także załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki nr [...], obręb Tarnowo Pałuckie. Wnieśli także o zasądzenie od Rady Gminy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych, a także przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu skarżącym możliwości korzystania z nieruchomości oraz nieuzasadnioną ingerencję w ich prawo własności, a tym samym dokonanie niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenia prawa własności, poprzez usytuowanie nieruchomości skarżących w planie na obszarze IR, tj. tereny rolnicze, podczas gdy brak jest uzasadnienia dla takiego kształtu planu albowiem ograniczenie to nie jest uzasadnione faktycznym wykorzystywaniem terenów, w tym istniejącymi uwarunkowaniami społeczno-gospodarczymi, a w szczególności uniemożliwia efektywne zagospodarowanie działki nr [...] - w tym jej zabudowę na warunkach dla niej wydanych, a także brak przytoczenia w planie miejscowym uwarunkować faktycznych, czy też prawnych uzasadniających wprowadzenie tak znacznej ingerencji w prawo własności. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w obrębie Tarnowo Pałuckie. W zaskarżonym planie miejscowym działka ta znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 1R (tereny rolnicze), co w konsekwencji skutkuje zachowaniem na tym terenie istniejących gruntów ornych i zakazem lokalizacji budynków. Zdaniem skarżących zapisy planu rażąco naruszają ich interes prawny i przy ich wprowadzeniu Rada Gminy nadużyła władztwa planistycznego. Trudno bowiem znaleźć faktyczne uzasadnienie dla kwestionowanych zapisów planu. Zarówno sąsiednie działki bezpośrednio przylegające, jaki i te naprzeciwko, są terenami przeznaczonymi pod zabudowę lub zabudowanymi, a działka usytuowana jest w bezpośrednim zasięgu mediów i drogi dojazdowej, wobec czego nie będzie ona w przyszłości stanowić obciążenia dla gminy w postaci obowiązku doprowadzenia niezbędnych mediów. Ponadto klasa gleb na działce nr [...] to klasa VI (0,66 ha) i klasa V (0,17 ha), wobec czego są to tereny nieprzydatne rolniczo. Działka leży przy tym na granicy projektu planu. Dla działki wydano także w dniu 22 października 2019 r. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków jednorodzinnych wolnostojących. Uchwalony plan drastycznie ogranicza prawo własności, uniemożliwiając realizację inwestycji i doprowadził do obiektywnego spadku wartości nieruchomości wynikającego z uniemożliwienia korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Dalej skarżący podkreślili, że przy ingerencji w prawo własności gmina powinna wykazać, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska (czy ochrony innego dobra) oraz że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi (czy też inne dobro) przeważa nad interesem prywatnym, a także że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w planie miejscowym są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności. W procedurze kształtowania polityki przestrzennej interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie może zostać pominięty, a więc należy brać pod uwagę nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), czy potrzeby interesu publicznego, ale i kwestie ochrony prawa własności. Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne m.in. art. 6 u.p.z.p., który chroni interes indywidualny. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości, a także o przeprowadzenie dowodów z załączonych do pisma dokumentów w celu wykazania zgłoszenia przez skarżących uwag do planu i rozpoznania tych uwag przez organ, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. W uzasadnieniu Rada Gminy wyjaśniła, że skarżący wniósł w terminie wyznaczonym w obwieszczeniu z dnia 3 lipca 2023 r. uwagę do zaskarżanego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwaga ta nie została uwzględniona, a w uzasadnieniu Gmina wyjaśniła skarżącemu, że celem planu miejscowego jest ochrona rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zapobieganie procesom dewastacji gruntów rolnych powstających wskutek działalności pozarolniczej, poprzez ustalenie przeznaczenia terenów zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jednocześnie teren działki nr [...] znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu - Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko-Wągrowiecka, dlatego też przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów powinny w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów krajobrazowych. Nadmieniono także, że określenie terenów w miejscowym planie jest dostosowane do aktualnych potrzeb rozwojowych Gminy i może być zmienione w późniejszym czasie. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr [...] została wydana w 2019 r., natomiast inwestor do dnia dzisiejszego nie podjął żadnych kroków w celu realizacji inwestycji, nie złożył również wniosków na wcześniejszym etapie procedowania planu. Oznacza to, że organ w ramach władztwa planistycznego musiał uwzględnić interes społeczny w postaci zabezpieczenia obszaru chronionego krajobrazu - Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko-Wągrowiecka. W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2025 r. J. L. i J. L. wskazali, że w całości zaprzeczają wszelkim twierdzeniom wskazanym przez Radę Gminy oraz podtrzymują stanowisko i wnioski zawarte w skardze. Wnieśli także o przeprowadzenie dowodów z wydruku z Centralnego Rejestru Form Ochrony Przyrody oraz uchwały nr IX/56/89 Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia 31 maja 1989 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie pilskim na okoliczność momentu ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu — Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko-Wągrowiecka, objęcia tym obszarem nieruchomości skarżących oraz istnienia tego obszaru w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Skarżący wyjaśnili, że w czasie gdy dla działki nr [...] wydawane były warunki zabudowy obszar chroniony już istniał i nie stanowił przeszkody w wydaniu tej decyzji. Dlatego też argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie jest zasadna. Ponadto działki sąsiednie, tj. nr [...] oraz [...] są zabudowane nową zabudową mieszkaniową, a dla działek o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] wydane zostały warunki zabudowy mimo, że wszystkie te działki również znajdują się na obszarze chronionego krajobrazu Doliny Wełny i Rynny Gołaniecko-Wągrowieckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr LXXII/635/2023 Rady Gminy z dnia 29 listopada 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów: Bracholin, Tarnowo Pałuckie, Łekno i Rąbczyn (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 12 grudnia 2023 r., poz. 11866). Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności. Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Z akt sprawy wynika, że J. L. i J. L. są w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej współwłaścicielami działki nr [...] położonej w obrębie Tarnowo Pałuckie, gm. Wągrowiec. Działka ta w całości znalazła się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Z uwagi na fakt, że postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności, ustalając przeznaczenie terenu na teren rolniczy z zakazem zabudowy, spełnione zostały przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g., w konsekwencji skarga była dopuszczalna. Przechodząc do meritum na wstępie Sąd wyjaśnia, że z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu – w ramach interesu prawnego skarżących – również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały w ramach interesu prawnego skarżących nie wykazała również naruszenia przez organ planistyczny zasad sporządzania planu miejscowego, w tym zarzucanego naruszenia władztwa planistycznego. Uzasadniając powyższe wyjaśnić należy, że zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Władztwo ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznogospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to zatem do konstatacji, że, jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego czy też studium, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem bazy CBOSA). Powyższe oznacza, że ustalenia planu miejscowego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16). Gmina, chcąc działać w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, powinna swoje działania na rzecz interesu publicznego i wchodzące w jego zakres wartości konfrontować z interesem prywatnym, a także uwzględniać racjonalność podejmowanych działań i proporcjonalność planowanej ingerencji. Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 757/21). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że rozwiązania przyjęte w uchwale nr LXXII/635/2023 stanowiły wyważenie interesu prywatnego skarżących, jak i interesu publicznego, mieszcząc się w granicach przysługującego Radzie władztwa planistycznego. Zaskarżone przepisy uchwały nie naruszają podanych w skardze przepisów prawa. Zakaz zabudowy działki skarżących wprowadzono w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a także biorąc pod uwagę możliwości faktyczne i prawne przeznaczenia terenów pod konkretne cele. Spór w sprawie koncentruje się wokół postanowień planu określających (wraz z załącznikiem graficznym), że działka skarżących znajduje się na terenie rolniczym oznaczonym symbolem 1R, na którym wprowadzono zapis zachowujący istniejące grunty orne i zakazujący lokalizacji budynków. Zapis ten blokuje plany inwestycyjne skarżących, którzy, jak wskazali w skardze, w 2019 r. uzyskali dla tego terenu warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących domów jednorodzinnych. W kontekście powyższego w pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zasada ta ma odzwierciedlenie w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wymóg zgodności planu miejscowego z zapisami studium wynika także pośrednio z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., bowiem chociaż przepis odnosi się do projektu planu i stanowi, że wójt sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, to logiczne jest, że zgodności tej nie może zatracić przyjęty plan miejscowy. Wobec tego przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r., sygn. II OSK 235/14; z dnia 20 września 2016 r., sygn. II OSK 1331/16; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2519/16). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wprawdzie ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do miejscowego planu, to jednak akty te nie mogą być ze sobą sprzeczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1234/23). Ponadto regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 597/22). Sąd przeanalizował więc zapisy obowiązującego na terenie gminy studium (załącznik nr 1 do Uchwały nr L/445/2022 Rady Gminy z dnia 11 maja 2022 r.) i doszedł do przekonania, że nie występuje niespójność pomiędzy studium a planem miejscowym wobec wskazanej w skardze działki. W studium działka ta znajduje się na terenach oznaczonych jako tereny rolnicze, i takie też przeznaczenie podtrzymuje miejscowy plan. Nie ma więc mowy o niezgodności pomiędzy aktami planistycznymi w tym zakresie. W studium wskazano także, że tereny z ograniczeniem zabudowy i zagospodarowania terenu (nie dotyczy obiektów i sieci infrastruktury technicznej i komunikacyjnej) stanowią w szczególności tereny gminy objęte formami ochrony przyrody. Postuluje się przy tym zachowanie terenów wyłączonych spod zabudowy ze względów przyrodniczych, takich jak (zbiór otwarty, przykładowy – uw. własna Sądu) łąki i pastwiska, zaznaczone na rysunku studium i obszary w odległości do 100 m od linii brzegowej jezior (s. [...] i [...] studium). Działka skarżących znajduje się natomiast na terenie chronionego krajobrazu – Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko-Wągrowiecka, który w studium wymieniony jest właśnie jako obszar cenny ze względów przyrodniczych i historycznych (s. [...] studium). Z kolei przy przedstawianiu obliczeń dotyczących chłonności terenu, nawiązując do analizy demograficznej autorzy studium wskazali, że zapotrzebowanie na powierzchnię użytkową mieszkań jest mniejsze niż chłonność badanych terenów, zatem nie ma konieczności wyznaczania nowych terenów zabudowy mieszkaniowej (s. [...] i [...] studium). Odnosząc się do argumentacji skarżących celującej w niską jakość gruntów i niesprzyjające dla rolnictwa warunki wskazać należy, że po pierwsze, mniej lub bardziej korzystne warunki dla rolnictwa, uwarunkowane między innymi jakością gleb, nie krępują prawodawcy lokalnego w zakresie przeznaczenia określonych terenów dla celów rolniczych, zważywszy że formy działalności rolnej są rozmaite, i zależą nie tylko od jakości gleby. W stadium przy analizie możliwości rozwoju rolnictwa w gminie wskazano przy tym, że największy udział kompleksów glebowo-rolniczych, obejmujących gleby lekkie, charakteryzujące się małą zdolnością zatrzymywania składników pokarmowych, wymagające systematycznego nawożenia, umożliwia uprawę żyta, ziemniaków i jęczmienia. Użytkowanie i ochrona gleb w gminie odbywa się przy tym zgodnie z powszechnie obowiązującymi zasadami gospodarowania zasobami glebowymi (s. [...] studium). Po drugie, przeznaczenie terenów w planie, w zgodzie ze studium, na teren rolniczy stanowi realizację art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82), który to przepis stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze. W konsekwencji Sąd ocenił, że nastąpiła zgodna z prawem realizacja ochrony gruntów rolnych poprzez ograniczanie ich przeznaczenia na cele nierolne i działanie w tym kierunku prawodawcy lokalnego znajduje się w granicach prawa, w tym ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i mieści się w ramach władztwa planistycznego organów gminy. Co więcej, ustalenie dla działki skarżących w planie miejscowym terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak chcieliby tego skarżący, byłoby wprost niezgodne z zapisami studium, które dla tego terenu ustaliły przeznaczenie pod tereny rolnicze. W odpowiedzi na uwagę skarżących do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego Rada przedstawiła spójną z dokumentacją planistyczną i racjonalną argumentację wskazując, że celem planu miejscowego jest ochrona rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zapobieganie procesom dewastacji gruntów rolnych wskutek działalności pozarolniczej, poprzez ustalenie przeznaczenia terenów zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jednocześnie teren działki nr [...] znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko-Wągrowiecka, dlatego też przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów powinny w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów krajobrazowych. Rada wskazała także, że określenie terenów w miejscowym planie jest dostosowane do aktualnych potrzeb rozwojowych Gminy. Kwestionowane przez skarżących przeznaczenie terenu nie nosi więc znamion dowolności i zostało dokonane, zdaniem Sądu, w sposób pozwalający na uznanie, iż nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Reasumując, organ planistyczny ustalając przeznaczenie nieruchomości powinien brać pod uwagę interes jej właściciela, niemniej jednak zobligowany jest również uwzględniać interesy innych podmiotów. Niejednokrotnie bowiem dochodzi do ich kolizji, która musi być rozstrzygnięta poprzez przyjęcie takich, a nie innych ustaleń planu. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy nie możliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2025 r., II OSK 1393/22). Za niezasadną Sąd uznał przy tym argumentację skarżących zawartą w piśmie z dnia 16 kwietnia 2025 r. Dla oceny zgodności z prawem zapisów planu nie ma wpływu fakt, że po ustanowieniu obszaru chronionego krajobrazu – Dolina Wełny i Rynna Golaniecko-Wągrowiecka zostały wydane warunki zabudowy dla działki skarżących. Decyzja o warunkach zabudowy i plan miejscowy to dwa zupełnie inne akty zagospodarowania przestrzennego, które różnią się zakresem, przeznaczeniem i sposobem powstawania. To, że ten konkretny obszar chronionego krajobrazu sam w sobie nie wykluczał możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że teren ten nie może zostać uznany za wartość podlegającą ochronie przed zabudową w późniejszym planie miejscowym, który jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni w gminie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organ planistyczny obowiązku uwzględnienia w planie wydanych uprzednio decyzji o warunkach zabudowy, o czym dobitnie świadczy treść art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który służy zapobieganiu występowania w obrocie prawnym dwóch różnych aktów prawnych, jako podstaw do realizacji inwestycji. Uchwalenie miejscowego planu pozbawia mocy wiążącej wydane wcześniej decyzje o warunkach zabudowy, jeżeli są one sprzeczne z planem, a organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek badać zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem, który ma moc wiążącą erga omnes. Wyłącznie prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych, niezależnie od ustaleń nowego planu miejscowego. Na ocenę zasadności skargi nie mógł mieć także wpływu fakt, że inne działki, które także znajdują się na terenie obszaru chronionego krajobrazu – Dolina Wełny i Rynna Golaniecko-Wągrowiecka są już zabudowane (dz. nr [...] i [...]), albowiem to, że w czasie przed uchwaleniem studium lub pomiędzy uchwaleniem studium a uchwaleniem planu miejscowego powstała na tych działkach zabudowa na podstawie warunków zabudowy nie uzasadnia rezygnacji z ochrony gruntów rolnych na pozostałych działkach, które w studium położone są na terenach rolniczych, a ponadto objęte są obszarem chronionego krajobrazu. Co zaś się tyczy argumentu, że działki o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] (jeszcze niezabudowane) nie zostały objęte zapisami planu i objęcie zapisami działki skarżących jest wobec tego krzywdzące wskazać należy, że z Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Gminy wynika, że działki te są działkami niewielkimi, w kształcie typowych działek budowlanych i do ich wyodrębnienia doszło najprawdopodobniej w czasie pomiędzy uchwaleniem studium a uchwaleniem planu miejscowego. Bezpośrednio sąsiadujące z działką skarżących działki typowo rolnicze pod względem wielkości i kształtu, tj. działki nr [...] i nr [...] oraz sąsiadujące z nimi działki nr [...] i nr [...], a także dalsze działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zostały objęte ustaleniami planu w celu ochrony gruntów rolnych, łąk i pastwisk i zapobieżenia dalszemu rozprzestrzenieniu się zabudowy. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia podnoszonego przez skarżących zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości, gdyż nie tylko działka będąca własnością skarżących, znajdująca się w planie miejscowym na terenach rolniczych (1R), objęta jest zakazem zabudowy określonym w § 12 pkt 2 planu miejscowego. Zakazem objęte są wszystkie działki na terenach R, Rz, ZL i ZP. Zakaz lokalizacji budynków obejmuje przy tym bez wyjątku wszystkie tereny oznaczone symbolem R (od 1 do 11; § 21 pkt 2), ZP (§ 18 pkt 1), ZL (§ 19 pkt 2) i Rz (od 1 do 18; § 20 pkt 2). Zarówno działka skarżących, jak i inne działki położone w jej bezpośrednim sąsiedztwie, oznaczone symbolem 1R i 2R, a także symbolami 1Rz i 2Rz podlegają zakazowi jakiejkolwiek zabudowy, gdyż są to tereny przeznaczone do produkcji rolnej (co wynika z zapisów studium oraz kształtu i wielkości działek) oraz tereny użytków zielonych (w studium to tereny łąk i pastwisk). Z ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają, by zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Zasada równości nie oznacza więc identyczności i nie może być z nią utożsamiana. Dyskryminacja rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach P 45/06, K 5/10, baza TK). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), oddalił skargę. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że nie istnieje przepis szczególny dający podstawę do zasądzenia od skarżących na rzecz organu administracji kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi.