II SA/Po 1264/14

Dnia 22 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi A sp. z o.o. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] września 2014 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu inspekcji pracy oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr rej. [...], inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu na podstawie art. 11 pkt 1, 2 , 3, 6, 6a w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404) nakazał A Sp. z o.o. zapewnić co najmniej 1 pracownika służby bezpieczeństwa i higieny pracy zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy na każdych 600 pracowników zatrudnionych u pracodawcy. W uzasadnieniu organ I instancji powołał przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz wyjaśnił, że skarżący utworzył służbę bezpieczeństwa i higieny pracy w prowadzonym przez siebie zakładzie. Jedynym pracownikiem tej służby w okresie trwania kontroli był B. T., zatrudniony na podstawie umowy o pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy, tj. na [...] etatu. Tymczasem w lipca 2014 r. skarżący zatrudniał ponad 1.900 pracowników, wobec czego należało wydać niniejszy nakaz w oparciu o § 1 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. nr 109 poz. 704 z późn. zm.). Pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. A Sp. z o.o. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] 2014 r. W uzasadnieniu skarżący przytoczył art. 23711 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21 poz. 94 z późn. zm., dalej: "k.p.") i § 1 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r., wskazując zarazem, że celem tej regulacji jest zapewnienie przestrzenia przepisów o bezpieczeństwie i higienie pracy w dużych zakładach pracy, w których skupiona jest większa liczba pracowników (co najmniej 600 osób). We wspomnianych zakładach pracy zachodzi bowiem wyższe ryzyko wystąpienia naruszeń w tej dziedzinie, co z kolei uzasadnia tworzenie liczniejszej służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Skarżący prowadzi natomiast działalność w zakresie handlu detalicznego. Działalność ta zorganizowana jest w ten sposób, że w siedzibie przedsiębiorstwa w [...] mieści się jeden zakład pracy, zatrudniający ok. [...] osób, a poza [...] zlokalizowanych jest ok. [...] zakładów pracy, stanowiących małe sklepy sprzedaży detalicznej. Każdy z tych sklepów zatrudnia ok. 10 osób, a miejsce zatrudnienia wskazane jest w umowach o pracę. Zakłady te są zarazem odrębnymi jednostkami organizacyjnym, zatrudniającymi pracowników, mimo braku osobowości prawnej. W przypadku sporów sądowych, wszczynanych przez pracowników, procesy toczą się przed sądami miejscowo właściwymi ze względu na miejsce położenia zakładu pracy, w którym zatrudniony jest dany pracownik. Ponadto w zakresie wynagrodzeń w części prowizyjnej istnieją pewne różnice pomiędzy poszczególnymi placówkami handlowymi. Dla pracowników każdego zakładu zawierane są przy tym odrębne porozumienia o powierzeniu mienia i wspólnej odpowiedzialności materialnej za to mienie. Mając zatem na uwadze, że zakład pracy w [...] zatrudnia liczbę pracowników, określoną w § 1 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, utworzona została w tej jednostce organizacyjnej jednoosobowa służba bezpieczeństwa i higieny pracy. W pozostałych zakładach pracy nie utworzono takiej służby, gdyż zakłady zatrudniają mniej niż 100 osób. Skarżący podniósł również, że należące do niego zakłady zlokalizowane są przeważnie w centrach handlowych, które sprawdzają przestrzeganie przepisów o bezpieczeństwie i higienie pracy za pomocą własnych służb. W konsekwencji tworzenie kolejnej służby bezpieczeństwa i higieny pracy byłoby działaniem zbędnym. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr rej. [...], Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2014 r. w części dotyczącej terminu jej wykonania i w tym zakresie ustalił termin wykonania tejże decyzji na dzień 31 października 2014 r. W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w pełni ustalenia poczynione przez organ I instancji. Okręgowy Inspektor Pracy wyjaśnił ponadto, że wydana przez niego decyzja opiera się na protokole z kontroli, niezakwestionowanym przez skarżącego. Ustalenia zawarte w tym protokole nie pozostają również w sprzeczności z wnioskami wyrażonymi w odwołaniu z dnia 5 sierpnia 2014 r. Należy bowiem przyjąć, że skarżący zatrudnia łącznie [...] [ponad 1 900] osób. W trakcie kontroli prowadzonej przez organ I instancji zbadano również akta osobowe pracowników, w tym zawarte z nimi umowy o pracę. Nie stwierdzono przy tym, aby jako strona tych umów występował inny podmiot niż skarżący. Przeciwnie, całość dokumentacji pracowniczej, proces rekrutacji pracowników oraz zawieranie umów o pracę odbywało się w siedzibie skarżącego. Dokumentacja była natomiast wytwarzana przez służby kadrowe skarżącego. Podnoszone w odwołaniu z dnia 5 sierpnia 2014 r. zarzuty dotyczące odrębności poszczególnych jednostek organizacyjnych nie wydają się przekonujące. Samodzielność poszczególnych placówek handlowych nie wynika w szczególności ze określenia właściwości miejscowej sądu w umowach o pracę. Wspomnianej odrębności nie potwierdza również zróżnicowanie wysokości określonych składników wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w różnych jednostkach organizacyjnych skarżącego, jak i oddzielne zawieranie umów o wspólnej odpowiedzialności za powierzone mienie. W konsekwencji, stanowisko organu I instancji uznano za prawidłowe. Pismem z dnia 7 października 2014 r. A Sp. z o.o. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i nierozpatrzenie go jako całości, (2) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie zbyt ogólnikowego uzasadnienia, (3) art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz (4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia 5 sierpnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1637), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21 poz. 94 z późn. zm., dalej: "k.p."). Zgodnie z art. 23711 § 1 k.p., pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy pełniącą funkcje doradzę i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy (dalej: "bhp"), a pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy. Prawodawca precyzuje zarazem w § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. nr 109 poz. 704 z późn. zm.), że pracodawca zatrudniający od 100 do 600 pracowników tworzy wieloosobową lub jednoosobową komórkę albo zatrudnia w tej komórce pracownika służby bhp w pełnym wymiarze czasu pracy. Z kolei w § 1 ust. 4 powołanego rozporządzenia wskazuje się, że pracodawca zatrudniający ponad 600 pracowników zatrudnia w pełnym wymiarze czasu pracy co najmniej 1 pracownika służby bhp na każdy 600 pracowników. Jak wynika przy tym z art. 11 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404 z późn. zm.), w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwy inspektor pracy jest uprawniony do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że w dniach 17, 22 i 24 lipca 2014 r. inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu przeprowadził kontrolę w przedsiębiorstwie A Sp. z o.o. Z protokołu tej kontroli z dnia [...] lipca 2014 r., nr rej [...], wynika, że skarżący zatrudniał łącznie [...] [ponad 1 900] osoby na podstawie umowy o pracę. Jednocześnie z umowy o pracę z dnia [...] 2011 r. wynika, że A Sp. z o.o. zatrudnia na stanowisku specjalisty ds. bhp tylko jedną osobę na [...] etatu. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowana przez żadną ze stron. Trafnie zatem w ocenie Sądu organy administracji publicznej uznały, że skarżący nie wypełnił wymogu wynikającego z § 1 ust. 4 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 23711 § 1 k.p. Zgodnie bowiem z wymienionymi przepisami, A Sp. z o.o. powinien zatrudniać co najmniej 4 osoby w ramach służby bhp. Tym samym zaistniały również podstawy do wydania przez organ I instancji nakazu z dnia [...] 2014 r., nr rej [...]. Niemniej w odwołaniu z dnia 5 sierpnia 2014 r., a następnie także w skardze z dnia 7 października 2014 r., A Sp. z o.o. wywodziła, że § 1 ust. 4 cytowanego rozporządzenia nie powinien znajdować zastosowania w rozpatrywanej sprawie z uwagi na specyfikę organizacji pracy w przedsiębiorstwie skarżącego. Skarżący prowadzi bowiem działalność gospodarczą w zakresie handlu detalicznego. W [...] znajduje się 1 zakład pracy zatrudniający ok. [...] pracowników, a poza [...] – ok. [...] zakładów pracy zatrudniających ok. 10-12 osób. A Sp. z o.o. wywodził zarazem, że każda z tych placówek handlowych stanowi odrębną jednostkę organizacyjną, choć nieposiadającą osobowości prawnej. Ponadto w ramach każdej z tych jednostek organizacyjnych zawierana jest umowa o odpowiedzialności pracowników za powierzone mienie, a spory pracownicze rozstrzygane są przed sądem właściwym ze względu na miejsce położenia danego zakładu. Poza tym wynagrodzenie pracowników różnych zakładów kształtuje się odmiennie w części prowizyjnej. Wreszcie skarżący zaznaczył, że poszczególne zakłady zlokalizowane są często w centrach handlowych i podlegają w zakresie bhp kontroli tych ostatnich podmiotów. Zaprezentowana wyżej argumentacja okazała się jednak bezskuteczna w ocenie Sądu. Trzeba bowiem najpierw zauważyć, że w decyzji z dnia [...] września 2014 r., nr rej. [...], Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu wskazał, iż wszystkie umowy o pracę były zawierane bezpośrednio pomiędzy skarżącym i określoną osobą. Poszczególne jednostki organizacyjne zakładu skarżącego nie występowały zatem w roli pracodawcy. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest wspomnianych umów o pracę, lecz należy podkreślić, że fakt ten nie był kwestionowany przez A Sp. z o.o. w toku postępowania. Znajduje on dodatkowo potwierdzenie we wspomnianym protokole kontroli z dnia [...] lipca 2014 r., z którego wynika, że akta osobowe pracowników skarżącego były gromadzone i przetwarzane w siedzibie przedsiębiorstwa, czyli w [...]. Tym samym nie można twierdzić, że jednostki organizacyjne, zajmujące się sprzedażą detaliczną wyrobów A Sp. z o.o., występowały w zakresie prawa pracy jako odrębne podmioty. Bezzasadne jest zatem twierdzenie skarżącego, w świetle którego wystarczające w rozważanej sprawie jest zatrudnienie jednej osoby na stanowisko specjalisty ds. bhp dla zakładu w [...], natomiast w odniesieniu do pozostałych zakładów nie ma potrzeby tworzenia służby bhp. Konkluzji tej nie zmienia bynajmniej rozpatrywanie sporów z zakresu prawa pracy przed sądem powszechnym właściwym ze względu na miejsce położenia danej jednostki organizacyjnej. Ustalenie to wynika bowiem wprost z art. 30 i art. 461 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.), a zatem nie wskazuje ono w żaden sposób na odrębność poszczególnych placówek handlowych. Podobnie należy ocenić zawieranie umów o wspólnej odpowiedzialności za powierzone mienie w zakresie danego zakładu oraz różnicowanie wysokości prowizji w ramach wynagrodzenia pracowników pomiędzy poszczególnymi zakładami. Kwestie te związane są bowiem jedynie z wewnętrzną organizacją pracy skarżącego w zakresie stosunków majątkowych. Za odrębnością poszczególnych jednostek przedsiębiorstwa skarżącego nie przemawia również dokonywanie kontroli bhp przez podmioty zewnętrzne w związku z wynajmowaniem lokali w centrach handlowych. Okoliczność ta nie zwalnia również z obowiązku utworzenia służby bhp odpowiadającej wymogom z § 1 ust. 3 i 4 powołanego rozporządzenia. Nietrafny okazał się również w ocenie Sądu zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie wymienionej decyzji z dnia 8 września 2014 r. jest wprawdzie zwięzłe, ale odpowiada wymogom wynikającym z tych przepisów. Zawiera bowiem wskazanie dowodów, na których oparto kwestionowane rozstrzygnięcie, wyjaśnienie przyczyn, dla których nie uwzględniono uwag zawartych w odwołaniu z dnia 5 sierpnia 2014 r., oraz wyjaśnienie podstawy prawnej wraz z podaniem konkretnych przepisów i ich treści. Argumentacja organu II instancji jest przy tym spójna, logiczna i jasna, a zatem nie powinna budzić wątpliwości. Z tej perspektywy nie można również dopatrywać się w przedmiotowej sprawie naruszenia przez organy administracji publicznej art. 8 k.p.a. i wyrażonej tam zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Podsumowując, należy w ocenie Sądu stwierdzić, że A Sp. z o.o. jako pracodawca zatrudniający [...] [ponad 1 900] pracowników powinien dysponować służbą bhp, w skład której wchodziłyby przynajmniej 4 osoby. Tymczasem kontrola przeprowadzona przez organ I instancji wykazała, że skarżący zatrudnia w tym charakterze tylko jedną osobę. W niniejszej sprawie skarżąca spółka nie podnosiła i nie wykazywała, że nie jest w stanie zatrudnić pracowników, o których mowa w art. 23711§ 1 k.p., co wymagałoby oceny spełnienia przesłanki określonej w § 2 tego przepisu. W myśl art. 23711 § 2 k.p. pracodawca - w przypadku braku kompetentnych pracowników - może powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy. Osoby z zewnątrz mogłyby zatem wykonywać zadania służby bhp jedynie w przypadku, gdyby spółka wykazała, że nie jest w stanie zatrudnić własnych pracowników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1686/12, publ. CBOSA). W realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca kwestionowała podleganie obowiązkowi wynikającego z art. 23711§ 1 k.p., a nie brak możliwości zatrudnienia pracowników, o jakich przepis ten stanowi. Wydanie zaskarżonego nakazu było zatem trafne, a kwestionowane rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.