II SA/Po 1274/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], Starosta K. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1, art. 163 § 3 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") odmówił W. i D. M. stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] października 2008 r., znak [...], wydanej na rzecz H. Sp. j. K. B., P. P., obejmującej rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego w K. przy ul. B. [...], na działce [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził kontrolę przedmiotowej budowy. W jej wyniku stwierdzono, że roboty budowlane związane z przebudową istniejącego budynku handlowo-usługowego zostały wykonane. Nie wykryto przy tym istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2008 r. i objętym nim projekcie budowlanym. Z zapisów dziennika budowy wynika, że omawiane roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu [...] czerwca 2009 r. Nie stwierdzono przy przerwy w ich prowadzeniu dłuższej niż 3 lata. Ostatni wpis w dzienniku budowy dokonano w dniu [...] listopada 2012 r. W tych okolicznościach Starosta K. stwierdził brak podstawy z art. 37 pr. bud. do wygaszenia decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Pismem z dnia [...] września 2014 r. W. i D. M. odwołali się od powyższej decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu odwołujący wskazali, że są niezadowoleni z wydanego rozstrzygnięcia, które jest wadliwe i rażąco narusza prawo. Ponadto w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji mowa jest o "przebudowie", gdy tymczasem w istocie decyzja z dnia [...] października 2008 r. dotyczyła "rozbudowy". Poza tym roboty budowlane rozpoczęte w dniu [...] czerwca 2009 r. prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie dysponował wtedy ostatecznym pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzjęStarosty K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył art. 162 k.p.a. wskazując, że sama bezprzedmiotowość określonej decyzji nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Niezbędne jest w tym zakresie odwołanie się do przepisu szczególnego, który nakazywałby wygaszenie danego rozstrzygnięcia. Takim przepisem szczególnym w kontekście rozpatrywanej sprawy jest art. 37 pr. bud. Deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę sprawia, że omawiane rozstrzygnięcie może być oparte jedynie na bezspornym materialne dowodowym. W tym celu organ II instancji pozyskał od inwestora dziennik budowy wydany dla decyzji z dnia [...] października 2008 r. Następnie Wojewoda Wielkopolski wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. Sp. j. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego w K. przy ul. B. [...], działka [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez W. i D. M. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji organ I instancji wydał przedmiotową decyzję z dnia [...] października 2008 r., która została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r. Z tym dniem pozwolenie na budowę stało się zatem ostateczne, a inwestor mógł przystąpić do robót budowlanych. Odwołujący złożyli wprawdzie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, lecz sąd nie wstrzymał wykonania zaskarżonej wtedy decyzji. Dlatego też w dniu [...] marca 2009 r. dokonano wpisu w dzienniku budowy dotyczącego prac przygotowawczych do rozpoczęcia inwestycji, a w dniu [...] czerwca 2009 r. –wpisu wskazującego na rozpoczęcie prac adaptacyjnych wewnątrz obiektu. Dopiero w dniu [...] listopada 2009 r., gdy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2009 r., II SA/Po 67/90, uchylający wspomnianą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., stał się prawomocny, inwestor został pozbawiony ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Możliwość kontynuacji robót budowlanych uzyskał on następnie w dniu [...] października 2010 r., gdy organ II instancji wydał decyzję uwzględniającą uwagi zawarte w powyższym wyroku. Dlatego w dniu [...] sierpnia 2010 r. dokonano w dzienniku budowy wpisu o wstrzymaniu robót budowlanych. Kolejne wpisy świadczące już o kontynuowaniu prac datowane są na dzień [...] lipca 2011 r., [...] września 2012 r. i [...] listopada 2012 r. W konsekwencji Wojewoda uznał, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie nie znalazł art. 37 pr. bud. Natomiast wadliwe posługiwanie się przez organ I instancji pojęciem "przebudowa", stanowiło wprawdzie uchybienie, ale nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. (wskazana w skardze data [...] listopada 2010 r. stanowi najprawdopodobniej omyłkę pisarską) D. M. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego oraz (2) art. 37 pr. bud. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Wojewoda nie wykazał, że wykonane roboty budowlane miały jakikolwiek związek z zakresem prac wyznaczonym przez pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2008 r. W aktach sprawy znajduje się projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym wspomniany projekt budowlany nie jest częścią pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2008 r. Ponadto w dzienniku budowy, na którym oparł się organ II instancji, dokonano poprawek wbrew § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. nr 108 poz. 953 z późn. zm.). Organy administracji publicznej zaniechały przy tym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W szczególności nie zażądano przedstawienia dowodu zakupu tablicy informacyjnej oraz nie przesłuchano na tę okoliczność strony skarżącej lub kierownika budowy. Skarżący podniósł, że tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia w rzeczywistości nigdy nie było. Nie ustalono również, jaki podmiot wykonywał roboty budowlane. Nie wezwano inwestora do przedłożenia dokumentów finansowo-księgowych na potwierdzenie faktu zakupu materiałów budowlanych oraz zapłaty za wykonane roboty budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił ponadto, że skarżący powinien zdawać sobie sprawę, iż w całym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2008 r. rozpatrywany był jeden projekt budowlany złożony w kwietniu 2008 r. w części architektoniczno-konstrukcyjnej oraz oddzielny projekt w branży sanitarnej. Na stronie tytułowej tego ostatniego dokumentu widnieje pieczątka organu I instancji ze wskazaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Na projekcie budowlanym – części architektoniczno-konstrukcyjnej brak natomiast takiego zapisu. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. została uchylona jedynie ze względów formalnych, a nie ze względu na braki projektu budowlanego. Ponadto w toku postępowania, w którym orzekał także Naczelny Sąd Administracyjny, nie był kwestionowany fakt, że decyzja z dnia [...] października 2008 r. została wydana w oparciu o przedmiotowy projekt budowlany. Należy przy tym zgodzić się ze skarżącym, że analiza wpisów w dzienniku budowy prowadzi do wniosku, że w dwóch przypadkach doszło do uchybienia § 7 powołanego rozporządzenia. Mając jednak na uwadze kolejne wpisy w tym dokumencie, organ II instancji uznał, że wspomniane uchybienie nie miało istotnego wpływu i nie można na jego podstawie przyjąć, że spełniły się przesłanki, o jakich mowa w art. 37 pr. bud. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. W. i D. M. – powołując się na treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.pa. i art. 37 ust. 1 pr. bud. – zwrócili się do Starosty K. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] października 2008 r., znak [...] (k. 16 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się (1) bezprzedmiotowa, a (2) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Należy przy tym zaznaczyć, że obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, a uchybienie choćby jednej z nich uniemożliwia stwierdzenie wygaśnięcia danego rozstrzygnięcia. Trzeba przy tym wskazać, że przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jest w kontekście rozpatrywanej sprawy art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Jak wynika z powołanego przepisu, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z prośbą o przeprowadzenie kontroli i udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wystąpiły przesłanki do wygaszenia decyzji z dnia [...] października 2008 r. (k. 17 akt adm. organu I instancji). W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], wspomniany organ nadzoru budowlanego wskazał, że w dniu [...] lutego 2009 r. inwestor dokonał zawiadomienia o rozpoczęciu budowy w dniu [...] lutego 2009 r., przedkładają zarazem wymagane dokumenty (k. 22 akt adm. organu I instancji). W trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że roboty budowlane związane z przebudową istniejącego budynku handlowo-usługowego zostały wykonane. Nie stwierdzono jednocześnie istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2008 r. i zatwierdzonym przez nie projekcie budowlanym. Organ nadzoru budowlanego dodał zarazem, że według wpisów z dziennika budowy roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu [...] czerwca 2009 r. i nie doszło do przerwy w ich realizacji dłuższej niż 3 lata. Ostatni wpis został dokonany w dniu [...] listopada 2012 r. Powyższe konkluzje znajdują potwierdzenie w dzienniku budowy nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r.(k. 39-41 akt adm. organu II instancji). Zgodnie z zawartymi tam wpisami, w dniu [...] marca 2009 r. przystąpiono do wykonania prac przygotowawczych dla realizacji przedsięwzięcia. Prowadzone roboty budowlane zostały wstrzymane w dniu [...] sierpnia 2010 r., a ich kontynuacja nastąpiła dopiero w dniu [...] lipca 2011 r. Ostatni wpis dokonany w dzienniku budowy datowany jest na dzień [...] listopada 2012 r. Przedstawiony układ wpisów w dzienniku budowy znajduje przy tym swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym materialne dowodowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja z dnia [...] października 2008 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...] (k. 96-98 akt adm. dotyczących przedmiotowego pozwolenia na budowę, znak [...]). Z dniem [...] grudnia 2008 r. wspomniane pozwolenie na budowę stało się ostateczne. Niemniej, na skutek skargi wniesionej przez W. i D. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 września 2009 r., II SA/Po 67/09, uchylił wymienioną decyzję Wojewody Wielkopolskiego (k. 11-17 akt adm. organu II instancji). Orzeczenie to stało się prawomocne w dniu 14 listopada 2009 r., a zatem z tą chwilą inwestor utracił tytuł prawny do prowadzenia inwestycji. Wznowienie robót budowlanych możliwe było po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia [...] października 2010 r., znak [...] (k. 18-19 akt adm. organu II instancji), na mocy której inwestor ponownie dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę. Skarga na decyzję z dnia [...] października 2010 r., wniesiona przez W. i D. K., została oddalona wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2011 r., II SA/Po 1020/10 (k. 24-27 akt adm. organu II instancji), a skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem NSA z dnia 23 października 2012 r., II OSK 1148/11 (k. 28-33 akt adm. organu II instancji). Jednocześnie postanowieniem z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/Po 1020/10, WSA w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] października 2010 r. (k. 23 akt adm. organu II instancji). W skardze z dnia [...] listopada 2014 r. (wskazana w tym piśmie data [...] listopada 2010 r. stanowi najprawdopodobniej oczywistą omyłkę pisarską) D. M. wywodził, że zapisy dokonane w dzienniku budowy mogą być nierzetelne, gdyż przy ich sporządzaniu naruszono rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. nr 108 poz. 953 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wpisów w dzienników budowy dokonuje się w sposób trwały i czytelny na oryginałach i kopiach stron, zamieszczając je w porządku chronologicznym, w sposób uniemożliwiający dokonanie późniejszych uzupełnień. Ponadto wedle § 7 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, w razie konieczności wprowadzenia poprawek do dokonanych już wpisów, należy niewłaściwy tekst skreślić w sposób umożliwiający jego odczytanie i wprowadzić właściwą treść, z uzasadnieniem wprowadzonej zmiany. Skreślenia i poprawki dokonywane są w formie wpisu do dziennika budowy. Należy co do zasady zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że w dwóch przypadkach (przekreślenie daty pozwolenia na budowę na stronie tytułowej i poprawienie daty pierwszego wpisu w dzienniku budowy) zmiany wprowadzone w omawianym dokumencie nie odpowiadają w pełni wymogom wynikającym z § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu, gdyż chronologia dat i treść poszczególnych wpisów tworzą spójną i logiczną całość, a nadto znajdują odzwierciedlenie w przedstawionym wyżej materialne dowodowym. Tym samym, mimo niezrealizowania wszystkich wytycznych, o jakich mowa w wymienionym przepisie rozporządzenia, nie można odmówić rozważanemu dziennikowi budowy mocy prawnej bądź też uznać go za niewiarygodny. Ponadto w skardze z dnia [...] listopada 2010 r. D. M. podnosił, że materiał dowodowy nie wskazuje, by roboty budowlane zostały wykonane w oparciu o decyzję z dnia [...] października 2008 r. Do akt sprawy załączono bowiem projekt budowlany, zatwierdzony decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Argument ten nie jest jednak trafny. Kontrola przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] lipca 2014 r. wykazała bowiem, że realizowano prace określone w decyzji z dnia [...] października 2008 r. Ponadto należy zaznaczyć, że projekt budowlany, którego dotyczy wspomniana decyzja, był złożony już w kwietniu 2008 r. (k. 47 akt adm. dotyczących przedmiotowego pozwolenia na budowę, znak [...]). Opracowanie to było zatem procedowane w toku całego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, we wszystkich instancjach jurysdykcyjnego i sądowego postępowania administracyjnego i w nie było zmieniane. Twierdzenie zatem, że załączony do akt projekt budowlany z kwietnia 2008 r. nie dotyczy niniejszej sprawy jest niezasadne. Tym bardziej, że projekt ten składa się w istocie z kilku elementów, a na jego zasadniczej części, tj. na projekcie architektoniczno-konstrukcyjnym nie umieszczono żadnego odniesienia do decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. W tej sytuacji należy uznać, że nie wystąpiła żadna z przesłanek, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pr. bud. Skarżący nie przedstawił również żadnego argumentu, który przemawiałby za istnieniem interesu społecznego lub interesu strony w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia [...] października 2008 r. Tym samym należy więc przyjąć, że w sprawie nie zostały spełnione wymogi, o jakich mowa we art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a rozstrzygnięcia wydane przez organy administracji publicznej są trafne. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.