II SA/Po 1278/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbra Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 roku sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych; oddala skargę Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2013 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267),dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia D. i S. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] 2013 r. (sygn. [...]), którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z utwardzeniem części powierzchni gruntu na działce nr [...] położonej przy ul. A. 1 w R. gm. K. i nakazano inwestorowi T. K. przedstawienie w terminie 30 dni inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 12 lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB) przeprowadził na przedmiotowej działce kontrolę zabudowy, w wyniku której odnotował, że w obrębie lewego segmentu budynku na terenie zajmowanym przez T. K. wykonano 1) w lipcu 2013 r. wylewkę betonową o wymiarach 1,70 m x 2,93 m z osadzonymi w narożnikach metalowymi mocowaniami z przeznaczeniem na zadaszenie, 2) w 2013 r. wylewkę betonową o wymiarach 5,70 m x 3,07 m z 6 osadzonymi stalowymi słupkami (pod przyszłe zadaszenie – wiata), 3) w 2013 r. utwardzenie kostką pozbrukową terenu o wymiarach 10,30 m x 4,70 m przed wjazdem do garażu i przed budynkiem (lewa część ściany frontowej) z osadzonymi słupami stalowymi oraz 4) "podmurówkę pod ogrodzenie od strony ul. A.j i L. (od bramy) z bloczków betonowych na fundamentach wylanych w 2009 r. Bloczki osadzono w 2013 r. (dł. ok. 35,8 m). Organ stwierdził, że powyższe roboty nie zostały zgłoszone. PINB wszczął postępowanie co do utwardzenia części działki nr [...], wszczynając równocześnie inne postępowania obejmujące swym zakresem pozostałe roboty budowlane. Organ uzyskał informację od Starosty P., że w rejestrach za lata 2012-2013 nie odnaleziono zgłoszenia T. K. dotyczącego wykonania utwardzenia części działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej: Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z utwardzeniem części powierzchni gruntu na działce nr [...] i nakazał T. K. przedstawienie w terminie 30 dni inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Zażalenia na to postanowienie wnieśli D. i S. R. zarzucając, że nie wskazano w nim obowiązku przedstawienia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez co ułatwia się T. K. realizację samowoli budowlanej. Wydając wymienione na wstępie postanowienie z dnia [...] 2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i wskazał, że jednym z wyjątków odstąpienia od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę jest wykonywanie robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, że wykonywanie tych robót budowlanych musi być poprzedzone dokonaniem zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). WWINB stwierdził, że skoro T. K. zgłoszenia takiego nie dokonał, pomimo wymogu, rozpoczynając równocześnie roboty budowlane na działce nr [...] polegające na utwardzeniu części powierzchni gruntu, to prawidłowo organ I instancji wszczął i prowadzi postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Wykonanie utwardzenia gruntu to bowiem roboty budowlane niebędące budową (art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji fotograficznej i treści protokołu kontroli z dnia 12 lipca 2013 r. wynika, że roboty budowlane związane z utwardzeniem części powierzchni gruntu na działce nr [...] w dacie kontroli były już zakończone, a pomimo tego organ I instancji wydał postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót. Tymczasem przepis art. 50 Prawa budowlanego ma zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4 jednakże tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane. W sytuacji, gdy roboty nie były wykonywane i inwestor nie miał zamiaru ich kontynuować, albowiem zostały zakończone, bezprzedmiotowe jest postępowanie i wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego organ odwoławczy uchylił zaskarżonej postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że ze względu na treść art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego PINB powinien przeprowadzić postępowanie określone w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów wnoszących zażalenie organ II instancji wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych, by w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nakładać obowiązek przedstawienia oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. T. K. wniósł do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzucił organowi II instancji, iż wydał rozstrzygnięcie bez znajomości sprawy, nie uwzględnił, że S. R. przedstawił sfałszowane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie przedstawił projektu budowlanego zamiennego. Dla skarżącego niezrozumiała jest "przychylność" organu II instancji wobec D. i S. R.. Skarżący wskazał, że utwardzenie przed wejściem do budynku było wykonane wcześniej ze względu na podmokły teren, tyle, że wykonane z kamienia, który skarżący zamienił na kostkę. Jedynie wylewka betonowa została wykonana samowolnie. W dalszej części skargi T. K. odniósł się do robót budowlanych realizowanych przez S. R. i podejmowanych w ich wyniku działań organów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie przed Sądem w dniu 26 marca 2014 r. skarżący podkreślił, że musiał wykonać utwardzenie terenu, bo na skutek opadów deszczu nie można było wejść na posesję. Przyznał, że nie dokonał zgłoszenia planowanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu. Uczestnik postępowania S. R. wskazał, że wnosi o oddalenie skargi, zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2013 r. wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Budowlanego dla powiatu p. z dnia 5 września 2013 r., którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z utwardzeniem części powierzchni gruntu na działce nr [...] położonej przy ul. A. 1 w R. gm. K. i nakazano inwestorowi T. K. przedstawienie w terminie 30 dni inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Bezspornym w niniejszej sprawie był ustalony przez organy obu instancji i potwierdzony na rozprawie przed Sądem w dniu 26 marca 2013 r. stan faktyczny sprawy polegający na wykonaniu przez skarżącego na części powierzchni gruntu przedmiotowej działki utwardzenia z kostki pozbrukowej. W ocenie Sądu prawidłowo organy obu instancji uznały, że wykonanie tego rodzaju robót budowlanych nie wymagało pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz zgłoszenia zamiaru ich wykonania przed ich rozpoczęciem. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego określa, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przy czym, stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Prawidłowo również organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że w sytuacji, gdy skarżący nie legitymuje się zgłoszeniem zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych, to należało wszcząć i prowadzić postępowanie uregulowane w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakazuje bowiem, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 wstrzymanie postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zawarty w powołanym przepisie zwrot w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub art. 49b ust. 1 oznacza, że omawiane przepisy dotyczą odrębnych stanów faktycznych. Przepis art. 50 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 ustawy, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona, ani do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 49b ust. 1 ustawy, lecz odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają wprawdzie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Gd 684/12, 1302966). Utwardzenie gruntu, jakiego dokonał skarżący polega zaś na wykonywaniu robót budowlanych w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego innych niż budowa obiektu. W sytuacji, gdy bezspornie przedmiotowe roboty budowlane polegające na utwardzeniu części terenu zostały zakończone i inwestor - skarżący nie ma zamiaru ich kontynuowania, niedopuszczalne było zastosowanie przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Przepis ten ma zatem zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4 tego przepisu, jednakże tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W sytuacji zaś, kiedy roboty budowlane nie były wykonywane i inwestor nie miał zamiaru ich kontynuować, albowiem zostały zakończone, bezprzedmiotowe jest wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych. Brak jest bowiem prac, które podlegałyby wstrzymaniu (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2013 r., II SA/Bd 1215/12, Lex nr 1351433, również: ). Jeżeli organ stwierdza, iż zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 p.b., ale roboty budowlane zostały zakończone, nie wydaje decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie takie byłoby fikcyjne) ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51 ust. 1 p.b. (vide: WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Kr 681/10, Lex nr 1343032, również wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1524/11, Lex nr 1290920). W związku z powyższym należało uznać za trefne rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który uchylił bezprzedmiotowe postanowienie PINB z dnia 5 września 2013 r. o wstrzymaniu robót budowlanych już zakończonych, a polegających na utwardzeniu kostką pozbrukową terenu a działce nr [...] w R.. Równocześnie prawidłowo organ II instancji zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. k.p.a., albowiem postępowanie legalizacyjne oparte na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno rozpocząć się – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) od działań podjętych przez organ I instancji. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. określa, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zważywszy, że organ I instancji ograniczył się do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymując prowadzenie robót budowlanych, i nakładając obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót, koniecznym stało się – w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego uchylenie tegoż postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przepis art. 51 ust. 7 stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zadaniem organu I instancji będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenie, który ze wskazanych w powołanym przepisie obowiązków nałożyć na inwestora. Następnie, w zależności od tego czy inwestor będzie zainteresowany legalizacją wykonanych robót budowlanych i wykona nałożone na niego obowiązki organ I instancji stosował będzie przepisy art. 51 ust. 3-5 Prawa budowlanego. Sąd jednak zauważa, że wprawdzie zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSP 7/10, ONSAiWSA 2011/2/22), przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. , sygn. akt II OSK 2183/11). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w szczególności pogląd wyrażony w ww. wyroku z dnia 26 marca 2013 r., że niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ustanowiona w wymienionym przepisie zasada ogólna znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach Prawa budowlanego, w świetle których organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawach uregulowanych tą ustawą są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy na nieruchomości, do której ma tytuł uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Przykładowo przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymóg złożenia takiego oświadczenia przez inwestora przewidziany został również w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (art. 48 ust. 3 pkt 2). Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie - inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny o nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4a contario Prawa budowlanego - odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Powyższe wnioskowanie jest - zdaniem składu orzekającego - zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważyć trzeba, że nie ma podstaw prawnych uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracji. Powyższe rozważania winny być zatem wzięte pod uwagę przez organy ponownie rozpatrujące sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Uznawszy zatem, że zaskarżona decyzja została wydana co do zasady zgodnie z prawem, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.