II SA/Po 129/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) września 2013 r., nr (...), Starosta K., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 247 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku "A" J. M., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem całości na budynek mieszkalno – usługowo – handlowy, na terenie położonym w m. S., ul. (...), działki nr (...) i (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę i zmianę sposobu użytkowania dla opisanej powyżej inwestycji złożył w dniu (...) sierpnia 2013 r. inwestor – "A" J. M. Przedstawiony projekt budowlany był kompletny i zawierał wszystkie elementy przewidziane przepisami prawa budowlanego, co przesądzało o dopuszczalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zgłoszonych w toku postępowania przez stronę – M. K., zastrzeżeń dotyczących zaciemnienia budynku oraz zwiększenia uciążliwości dla stanowiącego jej własność budynku sąsiadującego, wskazano, że zarzuty powyższe nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w tym w rozwiązaniach przyjętych w dokumentacji projektowej, oraz nie mogą mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącej planowana inwestycja przyczyni się do zacienienia budynku położonego na jej nieruchomości oraz narazi ją na konieczność znoszenia znacznych uciążliwości związanych z rodzajem planowanej inwestycji. Podniesiono również, że inwestor podejmuje już działania mające na celu pogorszenie stanu technicznego nieruchomości należącej do skarżącej. Wojewoda decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., sygn. akt (...), działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. Organ odwoławczy uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz wymienił dokumenty, jakie zostały załączone do przedłożonego projektu budowlanego. W ocenie Wojewody zatwierdzony projekt budowlany był zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...), wydaną przez Burmistrza S. oraz innymi warunkami w tym techniczno – budowlanymi. Jest on również kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i należące do właściwej izby samorządu zawodowego. W tych okolicznościach faktycznych Starosta był zobowiązany do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przechodząc do zarzutów podniesionych w odwołaniu wyjaśniono, że kwestie istniejącego niewątpliwie konfliktu pomiędzy stronami nie mogą mieć wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty dotyczące zacienienia nieruchomości oraz możliwości zwiększenia uciążliwości przez planowaną inwestycję. Podkreślono, że jej realizacja stanowi zagrożenie dla budynku skarżącej oraz wskazano na istniejący konflikt sąsiedzki. Skarżąca podniosła wreszcie, że budynek, który zamieszkuje powinien być ujęty w rejestrze zabytków, a działania podejmowane przez inwestora, obejmujące m.in. wywyższenie terenu, przyczyniają się do zakłócenia stosunków wodnych na nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest kwestia prawidłowości udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem całości na budynek mieszkalno – usługowo – handlowy, na terenie położonym w m. S., ul. (...), działki nr (...) i (...). Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ architektoniczno – budowlany przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest obowiązany do sprawdzenia: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6 powyższej ustawy; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Starosty, powtórzonej następnie w zaskarżonej decyzji Wojewody, przedłożony przez inwestora projekt budowlany był kompletny i spełniał wszystkie warunki, o jakich mowa w powołanym powyżej przepisie. Stanowisko powyższe uznać należało jednak za przedwczesne. I tak, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przedłożony przez inwestora projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak precyzuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodność projektu budowlanego, o której mowa w tym przepisie, z decyzją o warunkach zabudowy oznacza brak sprzeczności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 763/11, Baza NSA). Sama konieczność zapewnienia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy jest podyktowana charakterem tej decyzji, wydawanej na podstawie przepisów służących zachowaniu ładu przestrzennego. W rezultacie organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może dokonywać weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy, nie wolno mu też postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji, a przede wszystkim nie jest uprawniony do dokonywania jej wykładni we własnym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 730/11, Baza NSA). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy podnieść należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę została oparta na ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia (...) listopada 2012 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem całości na budynek mieszkalno – usługowo – handlowy, na terenie położonym w m. S., ul. (...), działki nr (...) i (...). W powołanej powyżej decyzji o warunkach zabudowy wskazano m. innymi, w pkt II lit n, że z uwagi na położenie terenu inwestycji bezpośrednio przy rzece Bawół w projekcie budowlanym należy przewidzieć zabezpieczenia istniejących skarp przed osuwaniem się mas ziemi w kierunku rzeki. Analiza przedłożonego wraz z aktami administracyjnymi projektu budowlanego nie daje podstaw do przyjęcia, iż projekt ten spełnia powyższy warunek. Z przedłożonej dokumentacji projektowej nie wynika bowiem, by projekt zawierał wymagane, zgodnie z decyzja o warunkach zabudowy, rozwiązania dotyczące zabezpieczenia istniejącej skarpy przed osuwaniem. W decyzji o warunkach zabudowy wskazano również na konieczność zachowania m. innymi wymagań dotyczących doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych położonych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na terenie dz. nr (...) (obręb S.) położonej przy ul. (...) (działka skarącej) W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do treści przywołanego już powyżej art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ architektoniczno – budowlany jest zobowiązany do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Jak wyjaśnia się w doktrynie choć powołany powyżej przepis umożliwia sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi jedynie projektu zagospodarowania działki lub terenu (art. 35 ust. 1 pkt 2), to jednak nie można wykluczyć sytuacji, że organ budowlany pod tym względem będzie mógł sprawdzić również drugą część projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno – budowlanego. Możliwość powyższa wynika chociażby z art. art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z normami techniczno – budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (A. Kosicki, Komentarz do art. 35 ustawy Prawo budowlane [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Plucińskiej – Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Lex/el). Jednym z przepisów techniczno – budowlanych, do przestrzegania którego jest bezwzględnie zobowiązany inwestor, jest przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m oraz zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60 rozporządzenia. Konsekwentnie organ prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest obowiązany do ustalenia, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy planowana inwestycja spełnia powyższe wymogi. Sąd podkreśla, że obowiązkiem organu jest przy tym zbadanie, czy załączone do projektu budowlanego rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1138/10, Baza NSA). Analiza akt sprawy wskazuje, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uniemożliwia rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja spełnia warunki, o jakich mowa w powołanym powyżej § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W projekcie budowlanym nie zawarto bowiem analizy pozwalającej na ocenę, czy projektowany budynek umożliwia naturalne oświetlenie sąsiadujących z nim pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sposób wskazany w § 13 rozporządzenia, a więc w oparciu o tzw. "linijkę światła" wykreśloną zgodnie z wymogami określonymi tym przepisem. Dodatkowo zwraca uwagę fakt, że choć skarżąca podnosiła zarzut możliwości zacienienia jej nieruchomości, zarówno Starosta, jak i Wojewoda nie odnieśli się szczegółowo do powyższej kwestii, i zaniechali dokonania stosownych obliczeń. W ocenie Sądu okoliczność powyższa dodatkowo wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania, należy bowiem dojść do wniosku na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w niniejszej sprawie organy administracji publicznej pominęły (wbrew treści decyzji o warunkach zabudowy i pomimo zarzutów podnoszonych przez skarżącą) kwestię wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właściciela działki sąsiedniej (w zakresie zaciemnienia). Opisane powyżej niezgodności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, a przedstawionym projektem budowlanym, oraz braku w projekcie budowlanym rozwiązań służących zabezpieczeniu istniejących skarp przed osuwaniem się mas ziemi w kierunku rzeki, jak również brak odniesienia się w toku postępowania do kwestii zacienienia nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, przesądzają, że organy administracji publicznej dopuściły się wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy są zobowiązane do wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przedstawionego projektu budowlanego, a następnie do oceny, czy uzupełniony projekt spełnia warunki, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.