II SA/Po 13/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240-, zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska /-/ J. Szaniecka Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...]na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...]Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego pomiędzy ulicami S., Z., P., W. oraz granicą Parku Narodowego w miejscowości K. – ze względu na istotne naruszenie praw (doręczono [...]11.06 r. – k.19). Uzasadniając organ stwierdził, iż przyjęty przez Radę Miejską plan jest niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym określa się zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. W przedmiotowej uchwale wyznaczono teren 1R/ZL, który jest przeznaczony na "grunty rolne przeznaczone do zalesienia", natomiast w studium teren przeznaczony jest pod "zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług podstawowych nieuciążliwych" Na rysunku planu tereny dróg dojazdowych oznaczono symbolem "KDd" oraz oznaczeniem barwnym – kolorem szarym. Oznaczenie kolorem szarym drogi dojazdowej jest niezgodne z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), w którym określono podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować w projekcie rysunku planu miejscowego. Zgodnie z tym załącznikiem tereny dróg publicznych, a taką jest droga KDd, oznacza się kolorem białym. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. W uchwale w § 8 pkt 1 zapisano, że na rysunku planu określono granice Parku Narodowego, jednakże brak jest oznaczenia tych granic na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Zwrócono również uwagę na naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wskazania pochodzenia mapy z zasobu geodezyjno – kartograficznego. Skargę do sądu administracyjnego (nadano w Urzędzie Pocztowym w M. dn. [...]12.06 r.) wniosła Rada Miejska zarzucając dokonanie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nadużycie kompetencji nadzorczej oraz naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych związanych z aktami nadzoru. Żądaniem skargi objęto uchylenie aktu nadzoru i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Rada Miejska podejmująca uchwałę nr [...] zakończyła kadencję [...] 2006 r. a Przewodniczący Rady Miejskiej następnej, V kadencji, wybrany został dnia [...]2006 r. uchwałą nr I/2/06 Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2006 r, stąd też stosownie do art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, termin do wniesienia skargi upływał z dniem [...] grudnia 2006 r. Ponadto skarżąca wskazała, że wyznaczenie w planie miejscowym terenu 1R/ZL, na terenie oznaczonym w studium symbolem M/U, wynikało w szczególności z braku zgody Parku Narodowego na lokalizację budynków w odległości mniejszej niż 30m od granicy z parkiem. W tej sytuacji, nielogicznym byłoby przeznaczenie tego obszaru pod tereny zabudowy mieszkaniowej, skoro brak jest możliwości zabudowy tego terenu. Wyznaczony obszar oznaczony symbolem 1R/ZL chroni obecnie tereny Parku Narodowego przed uciążliwością zabudowy mieszkaniowej, a w przyszłości jak teren zalesiony będzie stanowił uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Skarżąca Rada wskazała nadto, że działki o nr ewid. [...],[...],[...] i [...], wchodzące w skład jednostki 1R/ZL stanowią grunty rolne o najniższej, tj VI klasie bonitacji, a w studium, w części C, str. 88 zostało ustalone, że najsłabsze gleby winny być zalesione ze względów ekologicznych. Odnośnie zarzutu nieprawidłowego oznaczenia dróg dojazdowych (KDd) kolorem szarym, skarżąca podała, że miało to na celu wyłącznie zwiększenie czytelności rysunku planu, poprzez zwiększenie kontrastu pomiędzy terenami o różnym sposobie przeznaczenia. Co do zarzutu braku oznaczenia granic Parku Narodowego na projekcie rysunku planu miejscowego, to skarżąca wskazała, że granice Parku Narodowego są zaznaczone w wyrysie ze studium i opisane w legendzie do tego wyrysu. Skoro wyrys ze studium jest nieodłącznym elementem projektu rysunku planu miejscowego, to nie można twierdzić, że istnieje niezgodność pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną planu. Skarżąca podniosła nadto, że do sporządzenia części graficznej projektu planu miejscowego użyte zostały kopie map zasadniczych pochodzących z powiatowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, na dowód czego skarżąca załączyła kserokopię rachunku z [...] listopada 2004r. W uzasadnieniu skargi Rada Miejska zarzuciła organowi nadzorczemu, że w toku postępowania naruszony został art. 64 § 1 i 4 kpa, bowiem gmina nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania z urzędu. Brak zawiadomienia uniemożliwił gminie wyjaśnienie zapisów planu miejscowego, celowości przedstawionych rozwiązań czy też pochodzenia map. W odpowiedzi na skargę organ nadzorczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Tryb i organ uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy określają art. 91 i nast. ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. , Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju uchwały rady gminy, jaką jest uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały zmodyfikowane – w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym, że stwierdza się nieważność uchwały Rady Gminy sprzecznej z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne" – przez przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). W myśl tego przepisu, nieważność uchwały Rady Gminy powodują: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W ocenie Wojewody przyjęty plan miejscowy jest niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bowiem w uchwale wyznaczono teren 1R/ZL pod grunty rolne przeznaczone do zalesienia na terenie wskazanym w studium pod zabudowę mieszkaniową, z dopuszczeniem usług podstawowych nieuciążliwych. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jak wynika z ustaleń studium, przede wszystkim z jego części graficznej, teren objęty przedmiotowym planem miejscowym, oznaczony symbolem M/U, a więc przeznaczony "pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług podstawowych nieuciążliwych", jest położony w otulinie Parku Narodowego. Zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) projekty miejscowych planów w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów mogących mieć negatywny wpływ na ochronę parku narodowego. Stosownie do w/w przepisu, na podstawie art. 17 pkt 7c u.p.z.p. dyrektor Parku Narodowego dokonał uzgodnienia projektu planu miejscowego dopiero po wprowadzeniu do projektu proponowanych przez niego zmian, polegających m. in. na zakazie wszelkich inwestycji budowlanych w odległości mniejszej niż 30 m od granicy z parkiem narodowym. Mając na uwadze powyższe, nie można zgodzić się z zarzutem organu nadzorczego, iż wyznaczenie przy granicy z Parkiem Narodowym obszaru oznaczonego symbolem 1R/ZL, jako przeznaczonego pod zalesienie, jest sprzeczne z ustaleniami studium. Podkreślić należy, że generalnie stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń planu. Należy zauważyć, że zgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., sporządzonego w 2000r., jednym z jego celów było zapewnienie zrównoważonego rozwoju gminy, przy zachowaniu cennych wartości środowiska przyrodniczego. Kwestionowane przez Wojewodę zapisy projektu planu miejscowego mają niewątpliwie na celu zrealizowanie zadań studium w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego gminy, a więc nie można im zarzucić sprzeczności z ustaleniami studium. Odnośnie do zarzutu dotyczącego użycia na rysunku planu oznaczeń barwnych niezgodnych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wyznaczonego zakresem projektu planu (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – należy wskazać, że stosownie do § 9 ust. 1 – załącznik nr 1 do rozporządzenia określa "podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące oznaczenia terenów, które należy stosować w projekcie rysunku planu miejscowego", ale zarazem "barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniając czytelność projektu planu (§ 9 ust. 3). Zdaniem Sądu należy zgodzić się z argumentacją skarżącej Gminy, iż pomimo oznaczenia w projekcie planu miejscowego dróg dojazdowych kolorem szarym, a nie kolorem białym (jaki przeznaczono w w/w rozporządzeniu dla dróg publicznych), projekt rysunku spełnia warunek przejrzystości i zapewnia czytelność projektu, a więc wyżej wskazane uchybienie przepisom rozporządzenia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Faktycznie część graficzna projektu planu nie zawiera oznaczenia granicy Parku Narodowego, pomimo treści § 8 pkt 1 uchwały, ale słusznie skarżąca Rada podniosła, że przebieg granicy parku w świetle załączonego wyrysu ze studium nie budzi wątpliwości, a sam obszar Parku Narodowego leży poza granicami terenu objętego przedmiotowym planem miejscowym. Brak jest więc, zdaniem Sądu podstaw do stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego skutkującego nieważność uchwały. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000 (ewentualnie 1:500 i 1:2000), z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych. Z Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. nr 49, poz. 493 ze zm.) wynika, że mapy zasadnicze są gromadzone w powiatowych ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Dla obszaru M. i K. dysponentem map zasadniczych jest Starostwo– Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. Skarżąca za pomocą faktury z dnia [...]listopada 2004r. wykazała, że nabyła w/w ośrodku kopie map zasadniczych, użyte następnie do sporządzenia projektu planu miejscowego. Zatem nie można mówić o "braku potwierdzenia pochodzenia mapy z zasobu geodezyjno-kartograficznego, do czego sprowadza się zarzut Wojewody. Skoro zatem skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze w ocenie Sądu jest zasadna, na podstawie art. 148 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie podzielił jedynie zarzutu skarżącej Rady, iż naruszenie art. 61 § 1 i 4 kpa, poprzez niezawiadomienie organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego miało wpływ na wynik sprawy (patrz uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002r., ONSA z 2003r., Nr 3, poz. 43). Skarżąca nie wykazała bowiem, zdaniem Sądu, na czym ten negatywny wpływ miałby polegać. Należy zaznaczyć, że organ nadzorczy w niniejszej sprawie nie prowadził żadnego postępowania dowodowego, a orzeczenie nadzorcze wydał jedynie na podstawie treści uchwały i dokumentacji prac planistycznych. /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska /-/ J. Szaniecka jw