II SA/Po 1308/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi K. L., S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2014 r. Nr ... w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2014 r. nr ... (znak: ...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz każdego ze skarżących po ...,- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. M. N. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą A. zwróciła się pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy połączonej ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na żłobek i rozbudowie budynku garażowego – etap I inwestycji oraz na rozbudowie budynku żłobka o budynek przedszkola – etap II inwestycji, na działkach o nr ..., ark. ..., obręb D. przy ul. C.w P.. W wyniku przeprowadzonego postępowania, w tym po sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia ...2014 r. nr ... znak: ..., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej: u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., ustalił dla M. N. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na żłobek wraz z rozbudową na cele usługowe (przedszkole) oraz rozbudowie budynku garażowego przewidzianej do realizacji na działkach nr ..., ark. 5, obręb D., położonych w P. przy ul. C. oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy w zakresie ustalenia dla rozbudowanej części budynku mieszkalnego (objętego rozbudową, przebudową i zmianą sposobu użytkowania) wysokości 12 m, przewyższającej poziom górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki. Odwołania od tej decyzji wnieśli K. i A. L., D. i S. G., A. G., J. P. i A. M.. Odwołujący zarzucili organowi I instancji, iż błędnie uznał, że planowana funkcja zabudowy (usługi w formie przedszkola) kontynuują funkcję zabudowy istniejącą w obszarze analizowanym (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zaznaczyli, że w obszarze tym jedynie jeden budynek ma charakter usługowy, pozostałe zaś stanowią zabudowę mieszkaniową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia ... 2014 r. nr ..., po rozpoznaniu odwołań K. i A. L., D. i S. G., A. G., J. P. i A. M. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy po przytoczeniu przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie, stwierdził, że organ I instancji w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny, przedłożył prawidłową analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także prawidłowo zastosował przepisy materialne mające w sprawie zastosowanie. Odnosząc się do zarzutów odwołujących Kolegium wskazało, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno zaś kwestii funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwości powstawania budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. W sytuacji, kiedy istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową nie oznacza to, że nowy obiekt może by c tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne, przedszkole, żłobek czy szkoła. Również subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Organ II instancji wskazał również, że w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przepisami odrębnymi nie są przepisy związane z samą działalnością, jaką jest prowadzenie przedszkola czy żłobka. K. L., S. G., A. G. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zaszły przesłanki do zastosowania powołanego przepisu rozporządzenia mimo, że zaniechano w toku postępowania zbadania oddziaływania inwestycji na właścicieli działek sąsiadujących, w tym w szczególności działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi podnieśli, iż przedmiotowa inwestycja znacząco przekracza średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym (o 24%), a jej funkcja zgodna jest z funkcją jedynie jednego pojedynczego obiektu znajdującego się w tym obszarze. Skarżący zaznaczyli, że trudno doszukać się uzasadnienia dla ustalenia wskaźnika zabudowy w tak znaczącej wielkości jako 53% zabudowy, jak również do wyrażenia zgody na przyjętą funkcję usług przedszkolnych. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2015 r. Sąd odrzucił skargę A. G. i A. M. z powodu nieuiszczenia przez nich wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej wskazanych. Zważyć należy, iż stosownie do przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 9j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, sąd zobligowany jest dokonywać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., I OSK 2923/13, Lex nr 1646154). . Tym samym bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Granice sprawy wyznaczają przede wszystkim rodzaj i treść zaskarżonego aktu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 września 2014 r., I SA/Go 349/14, Lex nr ...2365). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia ...2014 r. ustalającą na wniosek M. N. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na żłobek wraz z rozbudową na cele usługowe (przedszkole) oraz rozbudowie budynku garażowego przewidzianej do realizacji na działkach nr ..., ark. 5, obręb D., położonych w P. przy ul. C. oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy w zakresie ustalenia dla rozbudowanej części budynku mieszkalnego (objętego rozbudową, przebudową i zmianą sposobu użytkowania) wysokości 12 m, przewyższającej poziom górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek ów zawierać powinien – stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) i c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, a także charakterystykę inwestycji obejmującą określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Zgodnie z tą regulacją ustawową organ administracji publicznej jest związany stanowiskiem inwestora wyrażonym we wniosku odnośnie charakteru inwestycji. Nie może więc podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza jego granice (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r., IV SA 24/99, LEX nr 53359). Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Gd 560/07 (publ. LEX nr 393647) odnośnie do wniosku o wydanie warunków zabudowy, obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne określenie treści żądania strony, organ jest bowiem tym żądaniem związany. W niniejszej sprawie inwestora – M. N. prowadząca działalność pod firmą A. zwróciła się pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy połączonej ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na żłobek i rozbudowie budynku garażowego – etap I inwestycji oraz na rozbudowie budynku żłobka o budynek przedszkola – etap II inwestycji, na działkach o nr ..., ark. ..., obręb D. przy ul. C. w P. We wniosku tym określiła, że na wymienionych trzech działkach stoją obecnie: dwa budynki mieszkalne o łącznej pow. zabudowy ok. 295 m2 i wys. 10 m każdy, budynek garażowy dobudowany do jednego z nich o pow. zabudowy ok. 40 m2 i wys. 3 m oraz budynki gospodarczo-warsztatowe o pow. zabudowy ok. 310 m2 i wys. ok. 3 m. Charakteryzując inwestycję wnioskodawczyni podała, że zmierza do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na żłobek, rozbudowy budynku garażowego i rozbudowy budynku żłobka o budynek przedszkola. Z dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem wynika, że w drugim etapie inwestycji M. N. zamierza dokonać rozbiórki istniejących budynków warsztatowych po to by rozbudować budynek żłobka o budynek przedszkola, którego wys. ma wynosić 12 m (k. 9-11 akt adm.). Pismem z dnia 3 lipca 2014 r. Prezydent Miasta P. wezwał wnioskodawczynię na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. do zapoznaniu się ze sporządzoną analizą urbanistyczną i złożenia wyjaśnień w prowadzonym na jej wniosek postępowaniu, wskazując, ze z uwagi na rozbieżność między treścią wniosku a ustaleniami rozstrzygnięcia możliwymi do przygotowania na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, istnieje potencjalna możliwość ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie innym niż ten określony w podaniu w zakresie: - wysokości rozbudowanej części budynku: wnoszono o 12 m, a możliwa do ustalenia wysokość nie może przekroczyć poziomu elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) budynku nr 8, - lokalizacji miejsc postojowych: wnoszono o możliwość lokalizacji miejsc postojowych poza terenem, w istniejącej zatoczce na ul. C., a ustalono możliwość lokalizacji miejsc postojowych wyłącznie na terenie inwestycji. Organ wyjaśnił, że z uwagi na rozbieżności prosi inwestorkę o zajęcie stanowiska w sprawie, a brak odpowiedzi w terminie 5 dni od dnia otrzymania pisma spowoduje, że organ rozstrzygnie w oparciu o zebrane materiały dowodowe. W odpowiedzi udzielonej w wyznaczonym terminie inwestorka wskazała, iż z uwagi na rozbieżności między jej wnioskiem o ustaleniami organu wnosi o ponowne rozpatrzenie wniosku w zakresie: - wysokości rozbudowanej części budynku, wskazując, że wysokość 12 m jest niezbędna do zrealizowania inwestycji, ponieważ sale przedszkolne muszą mieć wysokość min. 3 m, a ich obniżenie do 2,5 m spowodowałoby konieczność zainstalowania wentylacji mechanicznej, co wiąże się ze zbyt wysokimi dodatkowymi kosztami ok. 50.000 zł i jest bezcelowe; w tym zakresie inwestorka wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku, wskazując, że nieznaczna wysokość budynku nie będzie nikomu przeszkadzać, tym bardziej, że inwestycja jest na tyle działki i jest niewidoczna z ulicy, - lokalizacji miejsc postojowych, podając, ze na terenie inwestycji jest w stanie zapewnić 4 miejsca postojowe w garażach – 2 dla mieszkańców i 2 dla działalności żłobka i przedszkola; kolejne 3 miejsca proponując we wjeździe do garaży, a następne 8 miejsc pomiędzy frontem budynku, a ulicą, gdzie znajduje się parking, który pozostał tam po poprzedniej firmie; ponadto wnosząc ponownie o rozpatrzenie miejsc parkingowych dla rodziców w zatoczce, ponieważ na to zgodził się ZDM w piśmie z dnia 30 maja 2014 r., wskazując równocześnie, że placówka będzie czynna tylko od poniedziałku do piątku w godz. 6:30-17:30, natomiast przywożenie i odbieranie dzieci odbywa się w godz. 6:30-8:30 i 13:30-17:30 i nie ma możliwości, aby wszyscy rodzice jednocześnie przywozili i odbierali swoje dzieci; wskazano też, że zatoczka zaczyna się na wysokości działki nr ..., a kończy na wysokości działki nr ..., w związku z czym nie będzie to miało istotnego wpływu na sąsiednich mieszkańców, ponieważ inwestycja jest zaplanowana na ostatniej działce przy tej ulicy. Na podstawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego przez inwestorkę oraz powyższego pisma inwestorki złożonego w dniu 14 lipca 2014 r. stwierdzić należy, że nie dokonała ona zmiany wniosku w zasadniczym zakresie tj. co do 12 m wysokości zaplanowanej rozbudowy części budynku przeznaczonej na przedszkole, jak również w części dotyczącej lokalizacji części miejsc postojowych poza terenem inwestycji – w zatoczce przy ul. C.. Tymczasem, wbrew charakterystyce inwestycji zawartej we wniosku i zmienionej nieznacznie w powołanym wyżej piśmie w zakresie miejsc postojowych, organ I instancji decyzją z dnia ...2014 r. ustalił warunki zabudowy dla przebudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na żłobek wraz z rozbudową na cele usługowe (przedszkole) oraz rozbudowie budynku garażowego na działkach nr ...,... i ..., ark. ..., obręb D., położonych w P. przy ul. C., odmawiając jednocześnie ustalenia warunków zabudowy w zakresie ustalenia dla rozbudowanej części budynku mieszkalnego (objętego rozbudową, przebudową i zmianą sposobu użytkowania) wysokości 12 m, przewyższającej poziom górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegające na wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy niezgodnej z wolą inwestora określoną we wniosku. Wnioskodawczyni tak we wniosku (k. 9 akt adm.), jak i następnie w piśmie złożonym do organu w dniu 14 lipca 2014 r. wyraźnie wskazała, że zamierza zrealizować zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wraz z jego przebudową i rozbudową do wys. 12 m, a ograniczenie założonej wysokości tegoż budynku czyni inwestycję bezcelową. Wskazać należy, że w tym zakresie inwestorka nie dokonała zmiany wniosku; wręcz przeciwnie – kategorycznie potwierdziła zamiar rozbudowy budynku do wysokości 12 m, wnosząc o ponowne rozważenie przez organ I instancji takiej możliwości. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. II OSK 1827/10 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który to powołując się na swój wcześniejszy wyrok z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 (http//orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami. W konsekwencji organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku. Reasumując, w ocenie Sądu organy orzekające w niniejsze sprawie dopuściły się naruszenia art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji odmiennej co do swych cech (parametrów wysokości) od zamierzonej przez inwestora. Naruszenie to, jak wynika z powyższego miało wpływ na wynik sprawy, albowiem z analizy urbanistycznej oraz z wezwania organu I instancji skierowanego do inwestorki pismem z dnia 3 lipca 2014 r. jasno wynika, że organ nie zgadzał się na gabaryty inwestycji określone przez inwestorkę w zakresie wysokości budynku mieszkalnego, co do którego zaplanowano zmianę sposobu użytkowania, przebudowę i rozbudowę. Zważywszy na powyższe naruszenia Sąd uznał za niecelowe dokonanie oceny merytorycznej wydanych w sprawie decyzji w ich całokształcie tj. w zakresie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Skoro bowiem organy orzekające ustaliły warunki zabudowy odmiennie od intencji inwestorki przedwczesne wydaje się być dokonywanie oceny spełnienia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie. Dopiero ponowne rozpatrzenie przez organy orzekające sprawy w granicach wyznaczonych przez wniosek inwestorki będzie – w przypadku potencjalnej skargi – uprawniało Sąd do merytorycznej oceny. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do rozpatrzenia sprawy w granicach wyznaczonych przez wniosek inwestora, z tym zastrzeżeniem, że w świetle art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest bez zmiany wniosku częściowe zaakceptowanie zamiaru budowlanego inwestora i jednocześnie odmowa ustalenia warunków zabudowy dla pozostałej części inwestycji. Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania (... zł – tytułem wpisu od skargi, ... zł – tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, ... zł – tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji.