I OSK 2923/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1266/12 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Bielsko - Biała na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Bielsko- Biała kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 14 lutego 2013 r., I SA/Wa 1266/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Bielska-Białej stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 27 kwietnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosków J. S. i B. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił swoją wcześniejszą decyzję z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w całości oraz stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z [...] grudnia 1951 r., nr [...] w części objętej pkt 2 i 3 tej decyzji. Nieruchomość oznaczona Iwh [...] o powierzchni 5,7710 ha, 5/12 części Iwh [...] o całkowitej powierzchni 0,0318 ha oraz Iwh [...] o powierzchni 1,0058 ha, zgodnie z odpisem z księgi wieczystej Gminy Katastralnej Stare Bielsko, stanowiła własność F. S. Na mocy dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) majątek F. S. został przejęty na cele reformy rolnej. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bielsku, decyzją z [...] maja 1951 r., nr [...] odmówiło zwrotu spadkobiercom F. S. nieruchomości oznaczonych jako Iwh 31 i Iwh 485. Na skutek wniesionego odwołania Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach wydało decyzję z [...] grudnia 1951 r., którą: 1. uchyliło jako nieważną decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bielsku z [...] maja 1951 r., 2. odmówiło zwrotu nieruchomości Iwh [...], z nieruchomości Iwh [...], zwróciło 1/4 wszystkich stojących na tej nieruchomości zabudowań i 1/4 parceli gruntowej I. kat 924, w granicach, w jakich spadkobiercy F. S. użytkowali nieruchomość Iwh [...] w dniu 22 lipca 1950 r., 3. postanowiło przepisać na rzecz Skarbu Państwa pozostałą część Iwh [...], oraz uznało za nieważne orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Katowicach z [...] maja 1948 r., w części nakazującej zwrócenie przedmiotowego majątku spadkobiercom F. S. Minister Rolnictwa zarządzeniem z [...] kwietnia 1953 r., nr [...] r. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność F. S. z wyjątkiem tej części, która znajdowała się w posiadaniu jego spadkobierców. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bielsku, decyzją z [...]grudnia 1961 r., nr [...]) przejęło w całości nieruchomości oznaczone jako Iwh [...]i Iwh [...]. J. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z [...]grudnia 1951 r., w części pkt 2 i 3 tej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...]sierpnia 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z [...]grudnia 1951 r. w części objętej pkt 2 i 3 tej decyzji. Na skutek wniosku J. S. i B. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2010 r., nr [...] uchylił swoją decyzję z [...] sierpnia 2010 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z [...] grudnia 1951 r., w części objętej pkt 2 i 3 tej decyzji. Na skutek skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] października 2011 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 173/11 zapadł wyrok uchylający zaskarżoną decyzję. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2012 r. uchylił swoją wcześniejszą decyzję z [...]sierpnia 2010 r. w całości oraz stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z [...]grudnia 1951 r., w części objętej pkt 2 i 3 tej decyzji. Organ stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 11 grudnia 1951 r. została wydana z rażącym naruszeniem obowiązującego wówczas § 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 1950 r. w sprawie wykonywania ustawy o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swoją przynależność do narodowości niemieckiej (Dz.U. Nr 32, poz. 294). Organ nie miał bowiem uprawnień do orzekania na drodze administracyjnej w przedmiocie zwolnienia majątku F. S. na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 1950 r. o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swoją przynależność do narodowości niemieckiej (Dz.U. Nr 29, poz. 270) oraz cytowanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 1950 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta Bielska-Białej domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest § 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 1950 r. w związku z ustawą z 20 lipca 1950 r. poprzez przyjęcie, że F. S. nie jest adresatem ustawy i rozporządzenia wyżej wskazanych, jako osoba zrehabilitowana, oraz naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestionowana decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej – R. S., która zmarła 14 lutego 2012 r. w Bielsku-Białej (por. nadesłany do akt sądowych odpis skrócony aktu zgonu z 1 lutego 2013 r., nr [...], k. 44 akt sądowych). Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. R. S., zmarła 14 lutego 2012 r., nie mogła być stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2012 r. Z chwilą śmierci strony postępowania w jego prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi posiadał informację w tym zakresie. Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznając ponownie sprawę, organ określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne. Skargę kasacyjną wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając opisany wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a., polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2012 r. w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na uznaniu, że w każdej sytuacji umieszczenie w rozdzielniku decyzji osoby nieżyjącej stanowi istotne naruszenie prawa. Wskazując powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Ministra kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (tak np. wyrok NSA z 16 września 1984 r., II SA 737/84). Niniejsza sprawa została wszczęta z wniosku J. S., który domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z [...]grudnia 1951 r. w części pkt 2 i 3 tej decyzji. To właśnie on, jako jedyny wnioskodawca postępowania nieważnościowego, był jedynym adresatem decyzji z [...] kwietnia 2012 r. Wszystkim innym stronom, wymienionym w rozdzielniku rozstrzygnięcia i legitymującym się interesem prawnym – tylko doręczono decyzję. Jedną z takich osób była R. S., która zmarła 14 lutego 2012 r., a więc nieco ponad dwa miesiące przed wydaniem decyzji. O fakcie doręczenia decyzji osobie zmarłej organ powziął informację dopiero w chwili, gdy przesyłka zawierająca decyzję została zwrócona przez pocztę z adnotacją urzędu pocztowego, że adresat zmarł. Organ zaznaczył, że decyzję wysłano do osoby, która chociaż była stroną postępowania to nie była jej adresatem. W decyzji należy oznaczyć stronę lub strony (art. 107 § 1 k.p.a.) a ich dane muszą widnieć w części składowej decyzji określanej jako "oznaczenie strony lub stron". Natomiast wszystkie inne strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymieniane są zwyczajowo w tzw. rozdzielniku decyzji, znajdującym się pod pouczeniem i podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 25 lipca 2011 r., IV SA/Wa 729/11). Decyzja z [...]kwietnia 2011 r. nie została skierowana do R. S., a w zw. z tym nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po pierwsze, Sąd I instancji nie wskazał przepisu prawa, którego naruszenia w sposób rażący dopuścił się organ. Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że taki przepis nie istnieje. Ponadto, w okolicznościach niniejszej sprawy brak skutecznego doręczenia nie wywoła żadnego negatywnego skutku zarówno dla zmarłej, jak i jej następców prawnych w sferze ich praw i obowiązków. Tym bardziej nie można przyjąć, że takie doręczenie decyzji spowoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a jest to niezbędne do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i dlatego podlegała uwzględnieniu. Należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, iż w określonej sytuacji skierowanie decyzji administracyjnej do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie prawa. Jednak w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji rozpoznaje sprawę wyznaczoną przez jej granice nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że Sąd zobligowany jest dokonywać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. Jeżeli więc Sąd stwierdził, że zmarła osoba będąca uznana przez organ stroną postępowania, to winien to stanowisko organu zweryfikować. Nie budzi wątpliwości prezentowany od szeregu lat przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz doktrynę pogląd, że samo traktowanie przez organ danego podmiotu jako stronę postępowania nie czyni z niego strony, jeżeli dane sprawy nie dotyczą jego interesu prawnego lub obowiązku. W pierwszej więc kolejności Sąd winien ustalić czy R. S. miała interes prawny uzasadniający jej przymiot strony w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych zwłaszcza ze stosownych map i dokumentów, nie wynika to jednoznacznie. Natomiast dopiero uznanie, że R. S. miała interes prawny w tym postępowaniu pozwoliłoby sądowi na rozważenie skutków prawnych jakie wynikałyby z faktu jej śmierci w trakcie postępowania administracyjnego jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Tym niemniej przyjmując, że niniejsze postępowanie mogło mieć wpływ na interes prawny R. S., to stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja została do niej skierowana jest nieprawidłowy. Decyzja administracyjna rozstrzyga o konkretnych uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa materialnego. Skierowana więc jest do podmiotów, o których uprawnieniach lub obowiązkach bezpośrednio rozstrzyga. Niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z [...]grudnia 1951 r. dot. kwestii zwrotu części nieruchomości i przepisania jej na rzecz Skarbu Państwa, stanowiącej własność F. S.. Skierowana jest bezpośrednio do spadkobierców b. właściciela oraz Skarbu Państwa i ew. Gminy Bielsko-Biała. Sąd I instancji nie wskazał z jakiej normy wywodzi się interes prawny R. S. w niniejszym postępowaniu, można jedynie przypuszczać, że z faktu, iż była właścicielką części nieruchomości, o której mowa w przedmiotowej decyzji z 1951 r. Niezależnie od tego, że budzi to wątpliwości w świetle dokumentów i map znajdujących się w aktach administracyjnych, to stwierdzić należy, że przedmiotowa decyzja nieważnościowa w bezpośredni sposób nie oddziałuje na uprawnienia obecnych właścicieli nieruchomości. Nie dotyczy bowiem ich uprawnień ani nie nakłada na nich obowiązków – nie odnosi się do ich sytuacji prawnej. W związku z tym nie jest do nich skierowana. Odmienne stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii nie jest zasadne. Na marginesie wskazać należy, że skargę na przedmiotową decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez starostę, tj. Prezydenta Miasta Bielsko-Biała, a także Gmina Miasta Bielsko-Biała reprezentowana przez Prezydenta, co wynika jednoznacznie ze skargi. Natomiast zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. została rozpoznana jedynie skarga Skarbu Państwa, a z akt sprawy I SA/Wa 1266/12 nie wynika aby Sąd I instancji podjął jakieś czynności w stosunku do skargi Gminy Bielsko-Biała. Reasumując stwierdzić należy, że pogląd Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej nie jest prawidłowy, a co za tym idzie brak jest w tym zakresie przesłanek rażącego naruszenia prawa, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a skarga winna być rozpoznana merytorycznie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.