IV SA/Wa 729/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 roku nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2011 r. - zaskarżoną skargą przez T. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Stan sprawy przedstawia się następująco: T. P. wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] sierpnia 1959r., na mocy którego przejęto na rzecz Państwa 4/5 nieruchomości rolnej położonej we wsi B. o powierzchni ogólnej [...] ha, stanowiącej współwłasność spadkobierców W. J. i utrzymującego go w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] października 1959r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2009r. odmówił stwierdzenia nieważności opisanych orzeczeń. W dniu 2 września 2009r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2009r. W międzyczasie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z 10 września 2010r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2009r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww orzeczeń. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z [...] października 2010r., podjętą m. in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji z [...] maja 2009r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż decyzja z [...] maja 2009r. została skierowana do spadkobierców L. S., J. J., H. W. i J. B. oraz ujawnionych w ewidencji gruntów aktualnych właścicieli nieruchomości objętych orzeczeniami z 1959r. Doręczono ją prawidłowo wszystkim stronom, z wyjątkiem Z. T. Adnotacja poczty na przesyłce zwrotnej wskazuje, że wymieniona strona zmarła. Z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, iż zgon nastąpił 14 stycznia 2009r. Oznacza to, iż postępowanie, w którym wydano decyzję z [...] maja 2009r. przeprowadzono w stosunku do osoby zmarłej, a wydaną decyzję skierowano do osoby, która nie mogła być stroną. Z kolei decyzją z [...] marca 2011r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2009r. - działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podał, iż przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. zachodzi, gdy brak jest przedmiotu żądania. W niniejszej sprawie złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] maja 2009r., której nieważność z urzędu Minister stwierdził decyzją z [...] października 2010r. W zaistniałej sytuacji, z racji braku przedmiotu żądania, zaszła przesłanka do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. T. P. w skardze (zatytułowanej "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy") wniesionej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2011 r. zażądała rozpoznania sprawy co do istoty. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie. Skarżąca podniosła, iż podjętym rozstrzygnięciem organ bezzasadnie pozbawił ją możliwości merytorycznego załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe wskutek stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z [...] maja 2009r. Wydanie takiej decyzji jedynie oznacza, że sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczeń z 1959r. pozostaje niezałatwiona i istnieje nadal podstawa do jej rozstrzygnięcia. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem orzeczeń wydanych w 1959r. na wniosek strony, a nie decyzja administracyjna wydana w toku postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo przyznał, iż zaskarżona decyzja zawierała błędne pouczenie o przysługującym skarżącej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zamiast o skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz opierając się na treści art. 135 P.p.s.a., uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2011r. i 27 października 2010r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało doprowadzić do wyeliminowania ww decyzji z obrotu prawnego. Po pierwsze w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji bezpodstawnie powołano art. 98 § 2 K.p.a., który stanowi, iż jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie zawieszonego postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Przytoczona treść przepisu wyraźnie wskazuje, iż przepis ten nie ma żadnego związku z sytuacją procesową wynikającą ze stanu sprawy. Po drugie, wobec braku podstaw do powołania art. 98 § 2 K.p.a., należy stwierdzić, iż zaskarżoną decyzję wydano jedynie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., co również jest istotnym uchybieniem procesowym. Zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzję tę wydano na skutek rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2009r. o odmowie stwierdzenia nieważności wyżej opisanych orzeczeń z 1959r., czyli w postępowaniu drugoinstancyjnym. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Norma ta zazwyczaj stanowi samoistną podstawę prawną decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego podejmowanych przez organ pierwszej instancji, co oczywiście nie wyklucza, iż kompetencje do umorzenia postępowania posiada także organ odwoławczy (organ drugiej instancji). Niemniej zawarty w art. 138 K.p.a. katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego przewiduje w szczególności: a) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.); b) umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). Z uwagi z kolei na niewskazanie w przepisie tym przesłanek, na których organ drugiej instancji powinien oprzeć decyzję "umarzającą postępowanie", w orzecznictwie dominuje pogląd, iż umorzenie postępowania przez organ odwoławczy na zasadzie powołanego przepisu jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 K.p.a. Tylko bowiem w art. 105 K.p.a. wymienia się przyczyny stanowiące podstawę umorzenia postępowania, natomiast w innych przepisach wskazuje przypadki, w których następuje zakończenie sprawy w danej instancji przez umorzenie postępowania. Wszystko to dowodzi, iż rozstrzygnięcie Ministra z [...] marca 2011r. - podjęte w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. o treści "umarzam postępowanie jako bezprzedmiotowe", nie mieści się w kategoriach rozstrzygnięć jakie przewiduje art. 138 § 1 K.p.a., który winien znaleźć zastosowanie w sprawie. Uchylając z kolei decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2010r. Sąd skorzystał z uprawnień jakie daje mu art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. statuuje zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie zaskarżenia przez stronę skarżącą, determinując tym samym granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Dotyczy on również fazy orzekania przez sąd administracyjny. Przedmiotowy przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest przez wydanie orzeczenia, stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd administracyjny powinien więc z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie przedmiotowego przepisu (wyrok NSA z 11.01.2007r., sygn. akt I OSK 275/06, publ. LEX nr 293171). Przesłanką zastosowania powołanego wyżej przepisu jest stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa procesowego lub materialnego nie tylko w zaskarżonym akcie, ale także w aktach je poprzedzających, jeżeli były podjęte w granicach danej sprawy. Uchylając zatem, jako niezgodną z prawem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, iż obowiązany jest także do uchylenia decyzji z [...] października 2010r. Sąd w wyniku kontroli zgodności z prawem decyzji z [...] października 2010r., jako decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym w granicach spraw, której skarga dotyczyła, doszedł do przekonania, iż decyzję tę podjęto z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie zachodziły podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] maja 2009r. Sąd nie podzielił poglądu organu, iż decyzję skierowano do osoby zmarłej, która nie mogła być stroną postępowania. Stosownie do normy art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna m. in. zawierać oznaczenie strony lub stron, które w przypadku strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska. Dalej wskazać należy, iż organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić osoby będące stronami w sprawie będącej przedmiotem postępowania wszczynanego z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, o wszczęciu postępowania, jak i zapewnić im czynny udział w każdej jego fazie. Krąg stron postępowania, które mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. organ ustala z urzędu. Niemniej spośród wszystkich stron postępowania decyzja w części oznaczenia stron powinna określać jedynie tę osobę, do której decyzja jest skierowana, czyli jej adresata (pod. Wyrok WSA w Warszawie z 30.10.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1227/07, publ. Lex nr 392585). Zatem, jeżeli mówimy o skierowaniu decyzji do danej strony postępowania, to strona ta musi być adresatem decyzji, jej dane muszą widnieć w części składowej decyzji określonej jako "oznaczenie strony lub stron". Zazwyczaj adresatem decyzji jest wnioskodawca postępowania, bądź jeżeli postępowanie toczy się z urzędu podmiot ustalony przez organ (to w przypadku decyzji wydanej w pierwszej instancji), odwołujący się czy wnoszący o ponowne rozpatrzenie sprawy (to w przypadku decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym). Natomiast wszystkie inne strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. wymieniane są zwyczajowo w tzw. rozdzielniku decyzji (znajdującym się pod pouczeniem i podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji). W sprawie adresatem decyzji z [...] maja 2009r. była wyłącznie skarżąca, jako jedyna wnioskodawczyni postępowania nieważnościowego. Zatem stroną, do której została skierowana decyzja była skarżąca, a wszystkim innym stron - legitymującym się interesem prawnym - doręczono decyzję. Jedną z takich stron postępowania była Z. T., która zmarła 14 stycznia 2009r. O fakcie tym organ powziął wiadomość dopiero wówczas, gdy przesyłka zawierająca decyzję z [...] maja 2009r. wróciła z adnotacją urzędu pocztowego, iż adresat zmarł. Wcześniejsza przesyłka (zawierająca zawiadomienie z 9 kwietnia 2009r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy) została bowiem podjęta przez syna Z. T. - W. Dlatego, w przedstawionych okolicznościach sprawy, skoro decyzja z [...] maja 2009r. nie jest decyzją ostateczną, właściwym działaniem organu, po powzięciu wiadomości o śmierci jednej ze stron postępowania (niebędącej adresatem decyzji), winno być ustalenie spadkobierców i doręczenie im przedmiotowej decyzji, a następnie prowadzenie dalszego postępowania (w tym merytorycznego postępowania z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy) już z ich czynnym udziałem. Konkludując należy stwierdzić, iż w sytuacji, gdy decyzja z [...] maja 2009r. nie została skierowana do zmarłej Z. T., należało uznać, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w efekcie nie zachodziła podstawa do stwierdzania nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na względzie treść niniejszego orzeczenia, W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.