II SA/Po 131/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. M. i J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Postanowieniem z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego na działkach nr (...) oraz (...) (pkt. 1 postanowienia) oraz nałożył na inwestorów – A. i J. M. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej wykonanego budynku mieszkalnego (pkt. 2 postanowienia). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w dniu (...) września 2009 r. przeprowadzono kontrolę posesji położonej przy ul. (...) (działki nr (...) i (...)) w C. Podczas jej trwania ustalono, że budynek mieszkalny znajdujący się na nieruchomości został posadowiony niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, natomiast schody wejściowe do tego budynku zostały posadowione na działce nr (...), nie stanowiącej własności inwestorów – A. i J. M. W dniu (...) listopada 2009 r. do organu wpłynęły ze Starostwa Powiatowego w C., Geodety Powiatowego, Kierownika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami dokumenty – szkice polowe z pomiarów powykonawczych obiektów usytuowanych na działkach nr (...) i (...) wykonanych w dniu (...) lipca 2007 r. Ich analiza wskazała, że budynek mieszkalny został wybudowany z naruszeniem granicy działki nie będącej własnością A. i J. M. Tym samym został on usytuowany z istotnym odstępstwem od udzielonego inwestorom, decyzją Naczelnika Miasta C. z dnia (...) marca 1985 r., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. W ramach prowadzonego postępowania organ, po uprzednim zawiadomieniu inwestorów, planował przeprowadzić ponowną kontrolę nieruchomości. Jednakże podczas jej trwania w dniu (...) czerwca 2012 r. J. M. odmówił wpuszczenia kontrolujących na teren posesji. O fakcie powyższym zawiadomiono właściwe organy ścigania. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do zalegalizowania budynku mieszkalnego na działkach nr (...) i (...). Aby doprowadzić sprawę do stanu zgodnego z prawem konieczne było jednakże przeprowadzenie postępowania naprawczego, w trybie art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. M. podnosząc, że jest one sprzeczne ze stanem faktycznym oraz naruszenia przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1983 r. Skarżący wyjaśnił, że nieprowadzi żadnych robót budowlanych, a swój dom wybudował na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w granicach swojej nieruchomości. Skarżący wyjaśnił również, że budynek jest użytkowany zgodnie z wydanym pozwoleniem na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, że budynek mieszkalny został pobudowany z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego polegającym na pobudowaniu schodów na działce nr (...), nie będącej własnością inwestorów. Tym samym, w ocenie organu II instancji zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na fakt prowadzenia postępowania w stosunku do robót budowlanych, które zostały już ukończone, brak było podstaw do wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. W sprawie powinien bowiem znaleźć art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również na konieczność prawidłowego określenia stron postępowania legalizacyjnego oraz ustalenia, czy inwestor formalnie zakończył inwestycję. Skargę na powyższą rozstrzygnięci wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. i J. M. podnosząc, że jest ono niezgodne ze stanem faktycznym oraz historią budowy. Skarżący podnieśli, że organ I instancji kontrolował ich nieruchomość już parokrotnie na przestrzeni lat nie dopatrując się naruszenia przez nich przepisów prawa, a prowadzone obecnie postępowanie stanowi postępowania wadliwe, w którym organ dopuszcza się naruszenia prawa. Wskazano, że skarżącym uniemożliwiono czynny udział w postępowaniu oraz podniesiono, że wadliwie łączy się postępowanie administracyjne i karne, dotyczące niewpuszczenia inspektorów na teren posesji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnięcie organu architektoniczno – budowlanego w przedmiocie uchylenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego na działkach nr (...) oraz (...) (pkt. 1 postanowienia) oraz nałożył na inwestorów – A. i J. M. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej wykonanego budynku mieszkalnego (pkt. 2 postanowienia). Jak wynika z akt sprawy prowadzone obecnie postępowanie administracyjne dotyczy samowoli budowlanej polegającej na pobudowaniu obiektu budowlanego z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającym na pobudowaniu schodów na działce nr (...), nie będącej własnością inwestorów. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane organ administracji może prowadzić postępowanie legalizacyjne w stosunku do obiektu budowlanego, który został pobudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie jedynym z odstępstw, o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie, jest odstępstwo polegające na pobudowaniu obiektu budowlanego w innym miejscu niż wskazane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Chodzi więc o sytuację, gdy budynek, zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, został posadowiony w innym miejscu, niż wynikało to z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Jedynie takie naruszenie skutkuje przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego. Sąd podkreśla, że samo naruszenie granic działki sąsiedniej, jeśli w tym zakresie nie jest ona chroniona prawem administracyjnym, skutkuje roszczeniami cywilnymi, zarówno po stronie osoby, która dokonała przekroczenia granic, jak i po stronie podmiotu, którego prawo naruszono; nie stanowi jednak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1225/10, Baza NSA). Innymi słowy pobudowanie obiektu budowlanego na nieruchomości nie będącej własnością inwestora nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego tak długo, jak obiekt ten jest pobudowany w miejscu określonym w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podjęte powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że przed wydaniem merytorycznej decyzji, dotyczącej ewentualnej legalizacji obiektu budowlanego z uwagi na naruszenie art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane, konieczne jest rozważenie, czy jego lokalizacja jest sprzeczna z zatwierdzonym projektem budowlanym. W przedmiotowej sprawie, na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, a więc jeszcze przed rozpoznaniem istoty sprawy, organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wszczynając tryb legalizacji o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd podkreśla, że przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje organowi nadzoru budowlanego wstrzymanie postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Intencją tego przepisu jest wstrzymanie robót budowlanych realizowanych samowolnie. Nie wstrzymuje się zaś robót budowlanych już zakończonych. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie przyjmuje się, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 tej ustawy W takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe. Powyższe ustalenia wskazują, że brak było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W konsekwencji organ II Instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd wyjaśnia, że organy nadzoru budowlanego rozpoznając przedmiotową sprawę obowiązane są w pierwszej kolejności, do ustalenia, czy istotnie doszło do zrealizowania obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz do ustalenia, czy inwestor formalnie zakończył inwestycję. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.