II SA/Po 1310/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., po rozpatrzeniu wniosku R. C. z dnia 21 sierpnia 2013 r., odmówił wnioskodawcy "przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na": "bieliznę osobistą (...), zabiegi, turnus rehabilitacyjny, środki czystości i higieny, żelazko, deskę do prasowania, remont mieszkania, wymianę 2 okien, czujniki gazu i CO2, AGD (pralka automatyczna, maszynka gazowa, odkurzacz, mikrofalówka), dywaniki (2. szt.), opłatę TV, internet, telefon komórkowy, laptop, smartfon, tablet, kanapę, 2 fotele, 2 pufy, kulturę, kino, muzea, operę, operetkę, wyjazd do opiekuna (do Bydgoszczy), płyn do okularów, turystykę, książki, prasę, rekreację, sport, półbuty, przestawienie pieca lub założenie centralnego ogrzewani gazowego, piżamę, świeczki, okładkę na zeszyt, wiadra, miski, sprzęt do sprzątania mieszkania, bilety MZK (20 szt.), plecak trekingowy". W podstawie prawnej organ powołał przepisy art. 2-4, art. 7 pkt 5i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 41 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w związku z czym zachodzi konieczność stałego przyjmowania leków. Dalej organ wyjaśnił, że dochód wnioskodawcy jako osoby samotnie gospodarującej w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej, ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 tej ustawy, wynosi łącznie 557,13 zł, która to kwota przekracza o 15,13 zł kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy na 542 zł. Odwołując się do treści art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 7 pkt 5 tej ustawy, organ stwierdził, że ze względu na brak spełnienia kryterium dochodowego wnioskodawca nie kwalifikował się do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy. W związku z tym organ rozważył możliwość przyznania stornie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 tej ustawy. Zdaniem organu brak podstaw do udzielenia stronie pomocy w zakresie określonym we wniosku, gdyż potrzeby te nie stanowią podstawowych potrzeb życiowych. Odwołując się do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji stwierdził, że w pierwszej kolejności obowiązany jest zabezpieczyć podstawowe potrzeby osób nieposiadających żadnych źródeł utrzymania lub takich osób, które, wykorzystując własne zasoby i możliwości, nie są w stanie ich zaspokoić. Dalej stwierdził, że zadaniem pomocy społecznej jest wspomaganie jej klientów, a nie zabezpieczanie wszystkich potrzeb i zwrócił uwagę na możliwość poszukiwania przez wnioskodawcę zatrudnienia zgodnego z orzeczeniem o niepełnosprawności, a tym samym uzyskiwania własnych dochodów, z których mógłby zaspokoić zgłoszone potrzeby. Ponadto organ przybliżył rozmiar dotychczas udzielonej stronie pomocy finansowej na zaspokojenie wielu zgłoszonych potrzeb oraz przypomniał, że z posiadanego dochodu (zasiłku stałego) wnioskodawca może zabezpieczyć niezbędne potrzeby życiowe. W odwołaniu od tej decyzji R. C. zarzucił organowi brak udzielenia pomocy od lat i podniósł, że zgłoszone potrzeby zostały sformułowane na podstawie Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca ma 61 lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest kawalerem, nie ma żadnych osób na utrzymaniu, mieszka we własnościowym lokalu mieszkalnym, jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Wskazując, że strona utrzymuje się z dochodu miesięcznego w wysokości 557,13 zł: zasiłku stałego w kwocie 372,73 zł i dodatku mieszkaniowego w kwocie 184,40 zł, organ stwierdził, że przekracza o 15,13 zł kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej określone w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy na 542 zł. Dalej organ wyjaśnił, że wnioskodawca korzysta z pomocy społecznej, udzielanej przez MOPR w L. w formie specjalnych zasiłków celowych przyznawanych na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w następującym rozmiarze: 315 zł na zakup leków, środków czystości i higieny, ręczników, wyłożenie gliną pieca wewnątrz palenisk (decyzja z dnia 18 lipca 2013 r.); 240 zł na środki czystości i higieny, proszek do prania, baterie wraz z wężem prysznicowym do łazienki, leki, odzież i obuwie jesienne (decyzja z dnia 23 sierpnia 2013 r.); 230 zł na malowanie mieszkania, zakup leków, bielizny osobistej, baterii do aparatu słuchowego (decyzja z dnia 1 lipca 2013 r.); 310 zł na zakup leków, wymianę linoleum w mieszkaniu, baterie do aparatu słuchowego, bieliznę osobista, dres (decyzja z dnia 5 sierpnia 2013 r.); 109,22 zł na dofinansowanie kosztów energii i czynszu; pomoc bez wskazania kwoty na dofinansowanie zakupu leków; 30 zł na zakup baterii do aparatu słuchowego (decyzje z dnia 17 września 2013 r.), a ponadto przyznano stronie "świadczenie pieniężne na dofinansowanie do zakupu artykułów żywnościowych" w kwocie 150 zł. Kolegium stwierdziło, że w okresie od 1 lipca 2013 r. do 17 września 2013 r. przyznano wnioskodawcy pomoc ze środków pomocy społecznej w łącznej wysokości 1 384,22 zł. Kolegium stwierdziło nadto, że z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego nie ma podstaw do przyznania stronie pomocy na podstawie przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, możliwe natomiast jest udzielenie wsparcia na podstawie art. 41 pkt 1 tej ustawy, po ustaleniu, czy strona spełnia przesłanki wymienione w tym przepisie oraz czy pomoc jest niezbędna i możliwa. Wskazując jako podstawową przesłankę przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 powołanej ustawy, wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku, stwierdził, że przyznawanie świadczeń na podstawie tego przepisu ma charakter zupełnie wyjątkowy, gdyż jego beneficjenci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymywania pomocy. Powołując się na stanowisko orzecznictwa, Kolegium podkreśliło wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach i drodze uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy, wobec czego Kolegium nie znalazło podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze na decyzję Kolegium z dnia 15 października 2013 r. R. C. zarzucił, że decyzja ta nie uwzględnia i nie odpowiada na jego odwołanie oraz stanowi obrazę "Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych", gdyż wyklucza go ze społeczeństwa, pozbawiając środków łączności, całej elektroniki i możliwości przeprowadzania remontów, zaopatrzenia w AGD, dostępu do kultury, sportu, turystyki, rekreacji, skorzystania z rehabilitacji i turnusu rehabilitacyjnego i innych potrzeb. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez tutejszy Sąd w niniejszym postępowaniu była zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2013 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie, którego przedmiotem był wniosek skarżącego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (pomocy finansowej) na sfinansowanie szeregu potrzeb wymienionych we wniosku z dnia 21 sierpnia 2013 r. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd przyjął ustalenia faktyczne poczynione przez organy obydwu instancji, które nie były sporne pomiędzy stronami, czyniąc je podstawą prowadzonych rozważań prawnych. Podstawą prawną działania organów administracji w rozpoznawanej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej, która reguluje również postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, a także, stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, organ pomocy społecznej prowadzący przedmiotowe postępowanie zebrał kompletny materiał dowodowy, wystarczający do rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji w omawianej sprawie zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym została przeprowadzona aktualizacja wywiadu środowiskowego, a rozstrzygnięcia administracyjne zostały należycie uzasadnione. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego niezbędne dowody i dokonał ich właściwej analizy, której wyniki przedstawił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu przeprowadziło samodzielne ustalenia i ocenę całości zgromadzonego materiału procesowego, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 15 października 2013 r. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym (art. 36 pkt 1 lit c. powołanej ustawy), którego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego o którym mowa w art. 8 ust. 1 powoływanej ustawy. Oznacza to, że organ udzielający pomocy społecznej rozpatrujący wniosek o przyznanie zasiłku celowego w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy osoba lub rodzina ubiegająca się o świadczenie spełnia odpowiednie kryterium dochodowe, a następnie powinien ustalić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której finansowania domaga się wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, na co wskazały w swoich decyzjach organy obu instancji, że łączny dochód wnioskodawcy (osoby samotnie gospodarującej) wynosi 557,13 zł (372,73 zł zasiłku stałego i 184,40 zł dodatku mieszkaniowego). W przedmiotowej sprawie, jak słusznie zauważyły organy, kryterium dochodowe na osobę samotnie gospodarującą, uprawniające do wystąpienia od świadczenia pieniężne wynosi aktualnie 542 zł, co wynika z treści art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012, poz. 823). Kryterium to zostało przez skarżącego niewątpliwie, jakkolwiek nie w sposób znaczny (bo o kwotę 15,13 zł), przekroczone. Stwierdzić należy zatem, że wnioskodawca nie spełniał głównego, przewidzianego w ustawie warunku, ubiegania się o pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Dalej wskazać należy, iż ustawodawca przewidział w tej ustawie możliwość przyznania zasiłku celowego również osobom, które nie spełniają warunków dotyczących wysokości uzyskiwanego dochodu. Poza przepisem art. 40 tej ustawy, który przewiduje zasiłek celowy dla osób, poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, a który w sposób oczywisty nie znajduje zastosowania do sytuacji skarżącego (skarżący nie powołał się na tego rodzaju okoliczności, nie potwierdziły ich też wyniki wywiadu środowiskowego), w art. 41 powołanej ustawy została przewidziana możliwość przyznania świadczenia pieniężnego niezależnie od spełnienia kryterium dochodowego przez wnioskodawcę. Zgodnie pkt 1 tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ustawodawca nie definiuje pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 tej ustawy, pozwalając organom pomocy społecznej na elastyczne reagowanie na wszelkie sytuacje, w których znalazły się osoby albo rodziny o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że specjalny zasiłek celowy (bądź okresowy) może być przyznany jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Stanowisko to zasadza się na założeniu, że skoro osoba ubiegająca się o jego przyznanie nie spełnia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to szczególne przypadki muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu przedmiotowego kryterium dochodowego, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r. sygn. akt I SA/Po 1601/09, LEX nr 47408, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 470/09, LEX nr 589416). Oznacza to, że zgłoszona potrzeba, o zaspokojenie której ubiega się wnioskodawca, winna być oceniana przez organ pomocy społecznej przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. O tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. Organ powinien w tym celu dokładnie zbadać sytuację wnioskodawcy i ocenić, czy zainteresowany rzeczywiście nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić swojej istotnej potrzeby bytowej, której dotyczy wniosek o przyznanie świadczenia. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje tego rodzaju zgłoszona potrzeba, która nie może być zaspokojona w ramach własnych możliwości posiadanych środków, organ może przyznać zasiłek celowy biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. W niniejszej sprawie uznać należy, że organy dokładnie przeanalizowały sytuację bytową oraz materialną skarżącego i zgodnie z prawem stwierdziły, iż nie ma konieczności przyznania stronie pomocy finansowej na pokrycie kosztów szeregu potrzeb zgłoszonych we wniosku z dnia 21 sierpnia 2013 r. Decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma i to w formie oraz wysokości, jakiej oczekuje (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 81/11 i wyrok WSA w Opolu z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 489/10, orzeczenia dostępne w Internecie: http://otrzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie administracyjne pozwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa on za najbardziej właściwe. Podkreślić należy, że decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (zob. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i nast.). Kontrola sądowa sprowadza się bowiem wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r. sygn. akt SA/Sz 2548/00, LEX nr 78302), a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a zatem – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie – sąd nie może kwestionować ani samej odmowy ani też wysokości przyznanego świadczenia. Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie pomocy finansowej. Organy obydwu instancji w prawidłowy sposób ustaliły stan faktyczny, w tym wypowiedziały się co do spełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego i prowadziły postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia skarżącemu pomocy finansowej w postaci specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, mając na względzie okoliczność, że skarżący przekroczył kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym została przeprowadzona aktualizacja wywiadu środowiskowego, a rozstrzygnięcia administracyjne zostały należycie uzasadnione. Uzasadnienie decyzji organu I instancji było wprawdzie zwięzłe, to jednak organ II instancji wyczerpująco przedstawił okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W szczególności wskazał na zakres dotychczas przyznanej skarżącemu pomocy w postaci specjalnych zasiłków celowych, jak i na możliwości pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej) działającej w granicach posiadanych środków. W ocenie Sądu podzielić należy pogląd, iż zapewnienie skarżącemu środków na zrealizowanie wszystkich zgłoszonych, a przy tym w wielu przypadkach bliżej nieokreślonych celów (remont mieszkania, turystykę, książki, prasę, rekreację, sport), przekraczałoby granice i zasady udzielania pomocy społecznej ze środków publicznych. Biorąc pod uwagę ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej, jak i rozmiar dotychczas udzielonej skarżącemu pomocy finansowej w formie specjalnych zasiłków celowych z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, a zatem pomocy udzielanej fakultatywnie (nieobowiązkowo) poza stałą pomocą w formie zasiłku stałego i dodatku mieszkaniowego, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonych rozstrzygnięć. Co się tyczy domniemanego naruszenia przez organy Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z dnia 25 października 2012 r., poz. 1169) – ratyfikowanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 6 września 2012 r. na podstawie ustawy z dnia 15 czerwca 2012 r. o ratyfikacji Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 882), jak to wynika z Oświadczenia Rządowego z dnia 25 września 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1170) – Sąd stwierdza, że takiego naruszenia przy wydawaniu decyzji uznaniowej przez organy pomocy społecznej nie dostrzegł. Zdaniem Sądu brak takiego naruszenia w szczególności w zakresie wskazanym w art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. b tej Konwencji – co do uznania prawa osób niepełnosprawnych do odpowiednich warunków życia ich samych i ich rodzin, włączając w to odpowiednie wyżywienie, jak i zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do ochrony socjalnej i programów ograniczania ubóstwa. Celem Konwencji jest popieranie, ochrona i zapewnienie pełnego i równego korzystania z praw człowieka i podstawowych wolności przez osoby niepełnosprawne oraz popieranie poszanowania ich przyrodzonej godności, na zasadzie równości z innymi osobami (art. 1 Konwencji). Skarżący w żaden sposób nie wykazał w niniejszej sprawie okoliczności, które wskazywałyby na dyskryminację skarżącego względem innych, w szczególności pełnosprawnych, obywateli znajdujących się w porównywalnym niedostatku. Przeciwnie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika m.in., że fakt niepełnosprawności skarżącego jest przez organy uwzględniany, o czym świadczy chociażby fakt udzielania mu również pomocy finansowej na zakup leków i baterii do aparatu słuchowego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) oddalił skargę.