II SA/Po 132/13

Dnia 12 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi A. M. i J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Postanowieniem z dnia (...) października 2012 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działkach nr (...) oraz (...) położonych przy ul. (...) w C. (pkt. 1 postanowienia) oraz nałożył na inwestorów – A. i J. M. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej wykonanego budynku mieszkalnego (pkt. 2 postanowienia). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w dniu (...) września 2009 r. przeprowadzono kontrolę posesji położonej przy ul. (...) (działki nr (...) i (...)) w C. Podczas jej trwania ustalono, że zrealizowany budynek gospodarczy znajdujący się na nieruchomości został posadowiony częściowo na działce nr (...), nie stanowiącej własności inwestorów – A. i J. M.. W dniu (...) listopada 2009 r. do organu wpłynęły ze Starostwa Powiatowego w C., Geodety Powiatowego, Kierownika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami dokumenty – szkice polowe z pomiarów powykonawczych obiektów usytuowanych na działkach nr (...) i (...) wykonanych w dniu (...) lipca 2007 r. Ich analiza wskazała, że budynek gospodarczy został wybudowany z naruszeniem granicy działki nie będącej własnością A. i J. M. Tym samym został on usytuowany z istotnym odstępstwem od udzielonego inwestorom, decyzją Naczelnika Miasta C. z dnia (...) marca 1985 r., pozwolenia na budowę budynku warsztatowego. W ramach prowadzonego postępowania organ, po uprzednim zawiadomieniu inwestorów, planował przeprowadzić ponowną kontrolę nieruchomości. Jednakże podczas jej trwania w dniu (...) czerwca 2012 r. J. M. odmówił wpuszczenia kontrolujących na teren posesji. O fakcie powyższym zawiadomiono właściwe organy ścigania. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do zalegalizowania budynku gospodarczego na działkach nr (...) oraz (...). Aby doprowadzić sprawę do stanu zgodnego z prawem konieczne było jednakże przeprowadzenie postępowania naprawczego, w trybie art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. M. podnosząc, że nieprowadzi żadnych robót budowlanych, a swój dom wybudował na podstawie posiadanych decyzji. Skarżący wyjaśnił również, że sprawę uważa za przedawnioną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, że budynek gospodarczy został pobudowany z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego polegającym na posadowieniu jego części na działce nr (...), nie będącej własnością inwestorów. Tym samym, w ocenie organu II instancji zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na fakt prowadzenia postępowania w stosunku do robót budowlanych, które zostały już wykonane, brak było podstaw do wydania postanowieni o ich wstrzymaniu. W sprawie powinien bowiem znaleźć art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również na konieczność prawidłowego określenia stron postępowania legalizacyjnego oraz ustalenia, czy inwestor formalnie zakończył inwestycję. Skargę na powyższą rozstrzygnięci wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. i J. M. podnosząc, że jest ono niezgodne ze stanem faktycznym oraz historią budowy. Skarżący podnieśli, że organ I instancji kontrolował ich nieruchomość już parokrotnie na przestrzeni lat nie dopatrując się naruszenia przez nich przepisów prawa, a prowadzone obecnie postępowanie stanowi postępowania wadliwe, w którym organ dopuszcza się naruszenia prawa. Wskazano, że skarżącym uniemożliwiono czynny udział w postępowaniu oraz podniesiono, że wadliwie łączy się postępowanie administracyjne i karne, dotyczące niewpuszczenia inspektorów na teren posesji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnięcie organu architektoniczno – budowlanego w przedmiocie uchylenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie budynku budynku gospodarczego na działkach nr (...) oraz (...) (pkt. 1 postanowienia) oraz nałożył na inwestorów – A. i J. M. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej wykonanego budynku mieszkalnego (pkt. 2 postanowienia). Jak wynika z akt sprawy prowadzone obecnie postępowanie administracyjne dotyczy samowoli budowlanej polegającej na pobudowaniu obiektu budowlanego z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającym na pobudowaniu go częściowo na działce nr (...), nie będącej własnością inwestorów. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane organ administracji może prowadzić postępowanie legalizacyjne w stosunku do obiektu budowlanego, który został pobudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie jedynym z odstępstw, o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie, jest odstępstwo polegające na pobudowaniu obiektu budowlanego w innym miejscu niż miejsce przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Chodzi więc o sytuację, gdy budynek zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę został posadowiony w innym miejscu, niż wynikało to z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Jedynie takie naruszenie skutkuje przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego. Sąd wyjaśnia, że samo naruszenie granic działki sąsiedniej, jeśli w tym zakresie nie jest ona chroniona prawem administracyjnym, skutkuje roszczeniami cywilnymi, zarówno po stronie osoby, która dokonała przekroczenia granic, jak i po stronie podmiotu, którego prawo naruszono; nie stanowi jednak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1225/10, Baza NSA). Innymi słowy pobudowanie obiektu budowlanego na nieruchomości nie będącej własnością inwestora nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego tak długo, jak obiekt ten jest pobudowany w miejscu określonym w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia powyższe prowadzą do wniosku, że przed wydaniem merytorycznej decyzji, dotyczącej ewentualnej legalizacji obiektu budowlanego z uwagi na naruszenie art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane, konieczne jest rozważenie, czy jego lokalizacja jest sprzeczna z zatwierdzonym projektem budowlanym. W przedmiotowej sprawie, na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, a więc jeszcze przed rozpoznaniem istoty sprawy, organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wszczynając tryb legalizacji o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd podkreśla, że przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje organowi nadzoru budowlanego wstrzymanie postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Intencją tego przepisu jest wstrzymanie robót budowlanych realizowanych samowolnie. Nie wstrzymuje się zaś robót budowlanych już zakończonych. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie przyjmuje się, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 tej ustawy W takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe. Powyższe ustalenia wskazują, że brak było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W konsekwencji organ II Instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że organy nadzoru budowlanego rozpoznając przedmiotową sprawę obowiązane są w pierwszej kolejności, do ustalenia, czy istotnie doszło do zrealizowania obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz do ustalenia, czy inwestor formalnie zakończył inwestycję. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.