II SA/Po 1327/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] 2014 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 31 lipca 2014 r. E. M. skierowała do Wójta Gminy K. wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad [...] T. M. Wójt Gminy K. (dalej również: Wójt) decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...], na podstawie art. 16a, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 24 ust. 1 i 2a, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2009 r. nr 139, poz. 992, z późn. zm.), odmówił wnioskodawczyni ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad T. M. W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskodawczyni nie pozostaje w zatrudnieniu i nie pracuje zawodowo. Zarazem organ stwierdził, że nie jest kwestionowany fakt sprawowania przez stronę opieki nad ojcem niezdolnym do samodzielnej egzystencji, jednakże w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji Wójta wnioskodawczyni podniosła, że jej ojciec jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga całodobowej opieki oraz to na niej spoczywa prowadzenie całego gospodarstwa domowego, gdyż matka, która ma [...] lat, nie jest w stanie pomóc wnioskodawczyni w prowadzeniu gospodarstwa rolnego ani tym bardziej zajmować się mężem T. M. W odniesieniu do kwestii zatrudnienia wyjaśniła, że ze względu na bardzo trudną sytuację rodzinną pracowała ponad [...] lat w Niemczech "do ubiegłego roku", kiedy jeszcze jej ojciec nie był osobą leżącą i był to ostatni rok, kiedy mogła pracować. W jej ocenie, skoro nie może już wyjeżdżać do pracy w Niemczech [gdyż pełni opiekę nad swoim ojcem], to tym samym zrezygnowała z zatrudnienia. Do odwołania dołączyła – wyjaśnienie, że w Niemczech nie jest wydawane świadectwo pracy – kserokopię zaświadczenia o zatrudnieniu (w języku niemieckim i polskim), z którego wynika, że była zatrudniona od 22 lipca do 29 października 2013 r. Podniosła również, co następuje: "W ubiegłym roku też złożyłam wniosek do Urzędu Gminy o przyznanie zasiłku opiekuńczego na tatę. Decyzja zapadła odmownie. Chciałam się odwoływać, ale usłyszałam, że to bez sensu (...)". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie (dalej: Kolegium) decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), utrzymało zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K. w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni nie pozostaje w zatrudnieniu, jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. - bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy podniósł, że strona faktycznie sprawuje opiekę nad swoim ojcem, jednakże specjalny zasiłek opiekuńczy zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Kolegium wyjaśniło, że celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest zapewnienie osobom rezygnującym z zatrudnienia swoistej rekompensaty finansowej za sprawowanie opieki nad niepełnosprawną bliską osobą; jest instytucją pomocy ze strony państwa w sytuacjach, w których choroba, a w konsekwencji niepełnosprawność osoby bliskiej, wymuszają rezygnację z zatrudnienia. Kolegium stwierdziło, że pomimo faktu, iż sytuacja wnioskodawczyni jest bardzo trudna, to podziela stanowisko organu I instancji, gdyż przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć sytuację, w której osoba zatrudniona lub wykonująca pracę w formach wskazanych w art. 3 pkt 22 powołanej ustawy rezygnuje z tego zatrudnienia. W ocenie Kolegium rejestracja wnioskodawczyni w powiatowym urzędzie pracy nie stanowi zatrudnienia, nie jest więc również rezygnacją z zatrudnienia, lecz niepodejmowaniem zatrudnienia. Ponadto organ wyjaśnił, że "przepisy regulujące kwestię niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wejdą w życie z dniem 01.01.2015 roku". Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła E. M., zarzucając jej, że jest krzywdząca. Wyjaśniła, przy tym, że jej ojciec [osoba podopieczna] zmarł [...] października 2014 r. Wskazując, że powodem odmowy przyznania świadczenia było to, że nie podjęła pracy w Polsce, podniosła że do 2013 r. pracowała w Niemczech, lecz z powodu choroby ojca musiała z tej pracy zrezygnować i nie rozumienie czym różni się praca w Polsce od pracy w Niemczech. Do skargi strona dołączyła kserokopie: odpisu skróconego aktu zgonu T. M. i zaświadczenia o zatrudnieniu wcześniej dołączonego do odwołania. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. W rozpatrywanej sprawie niekwestionowaną okolicznością pozostaje, że ojciec skarżącej, T. M. był osobą o takim stopniu niepełnosprawności, związanej z koniecznością stałej opieki, o jakiej stanowi art. 16a u.ś.r. Ponadto skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki należała do kręgu osób, zobowiązanych do alimentacji w myśl kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przedmiotem sporu jest natomiast ocena, czy fakt pozostawania przez skarżącą bez pracy można zakwalifikować jako rezygnację zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według wykładni ww. przepisu przyjętej przez organy administracji specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje osobie niepracującej, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Podstawowy i w zasadzie jedyny argument, mający przemawiać za taką wykładnią to literalne brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odczytywane w kontekście art. 17 ust. 1 tej ustawy oraz argument o racjonalności ustawodawcy, z którego ma wynikać, że skoro ustawodawca w tym samym akcie prawnym różnicuje warunki przyznania świadczeń (jedno uzależnia od tego, że ktoś nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, drugie od tego, że ktoś "tylko" rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), to nie można w drodze wykładni przyjmować, że warunki te są takie same. Tego rodzaju interpretacja w ocenie Sądu nie jest zasadna, a argumenty natury nie tylko językowej przemawiają za rozszerzeniem rozumienia normy zawartej w cytowanym przepisie również na przypadki niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna, który przedtem nie wykonywał żadnej pracy zarobkowej. W istocie bowiem w procesie interpretacji prawa zwykle wykorzystuje się kilka różnych jej metod. Jest tak zwłaszcza, gdy pierwszorzędny sposób wykładni, jakim jest wykładnia językowa, nie daje pożądanych rezultatów. Tak jest w tym przypadku i z tego względu należało sięgnąć do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, uwzględniając kontekst konstytucyjny. W tym zakresie trzeba zważyć, iż przepisy art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Występuje zatem identyczny hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do prokonstytucyjnej wykładni przesłanki prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przesłanki zakresowo ograniczającej pojęcie "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Interpretując to uregulowanie należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia (powstrzymują się od tego), a więc osoby które uprzednio nie pracowały. Zasadniczy element norm prawnych statuujących specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia oraz osób, które rezygnują z zatrudnienia przy ocenie uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem pojęciem "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Takie też wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". W przekonaniu Sądu brzmienie to oddaje intencje ustawodawcy, których nie sposób pominąć i w tej sprawie. Wyżej przytoczone argumenty są w pełni akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. wyroki z dnia 30 października 2014 r.: I OSK 1442/14, I OSK 2058/14, I OSK 336/14, I OSK 2930/13, I OSK 2059/14, I OSK 2060/14, z dnia 17 października 2014 r.: I OSK 410/14, I OSK 3063/13, publ. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że organy zastosowały błędną wykładnię art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co doprowadziło do niewyjaśnienia tak istotnej okoliczności jak przyczyna rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia (niepodjęcia pracy). To skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a) ustawy do przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.