II SA/Po 1349/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lipca 2014 r. sprawy ze skargi F. E. S. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia; oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1, art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 1999 poz. 1227 z późn. zm.), § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b, § 3 ust. 1 pkt 55 lit. a tiret drugie, § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213 poz. 1397), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) określił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie C. H.-U.-R. "M." na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz [...], obręb Ł., oraz działek nr [...], [...], [...], arkusz [...], obręb Ł., położonych w P., w rejonie ul. H., ul. R. D., ul. J. K.-K. i projektowanej ul. N. O. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. – złożonym w organie I instancji w dniu [...] lipca 2013 r. – Fundacja Ekologiczna "S." w W., działając na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgłosiła swoje uczestnictwo jako organizacja ekologiczna na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Fundacja wskazała, że zgodnie z § 5 statutu jej celami są m.in. (1) działalność na rzecz ekologii oraz ochrony środowiska, zmierzająca do realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, (2) upowszechnianie w społeczeństwie wiedzy o ekologii, ochronie środowiska oraz zasadzie zrównoważonego rozwoju oraz (3) informowanie o problemach ekologii, ochrony środowiska oraz zrównoważonego rozwoju i metodach ich rozwiązywania. Realizacja powyższych celów następuje w myśl § 6 pkt 5 statutu poprzez uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, sądowo-administracyjnych oraz sądowych. Ponadto Fundacja wskazała na chęć skorzystania z prawa do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., sygnalizując zarazem konieczność zapoznania się z kompletem akt administracyjnych organu I instancji. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta P. poinformował Fundację Ekologiczną "S.", że postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum handlowo-usługowo-rozrywkowego "M." zostało zakończone w dniu [...] czerwca 2013 r. poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Organ I instancji dodał zarazem, że uprawnienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu w danej sprawie istnieje wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku. Postępowanie administracyjne uznaje się natomiast za zakończone w momencie wydania decyzji rozstrzygającej daną sprawę. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Fundacja Ekologiczna "S." wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zażalenie na powyższe pismo z dnia [...] lipca 2013 r., kwalifikując je jako postanowienie o odmowie dostępu do akt administracyjnych organu I instancji i odmowie uznania skarżącej za stronę postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przysługuje jej prawo do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Tym samym skarżąca powinna móc zapoznać się z całością akt administracyjnych organu I instancji, a nie tylko dokumentami dostępnymi w ramach konsultacji społecznych. W dniu [...] lipca 2013 r. skarżąca zgłosiła przystąpienie do postępowania z żądaniem dopuszczenia jej do akt postępowania w celu oceny ich poprawności i kompletności, a w szczególności w zakresie formalnych aspektów prowadzenia postępowania, tj. udzielenia pełnomocnictwa i prawidłowości doręczeń. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. odmówiono jednak Fundacji Ekologicznej "S." udziału w postępowaniu, a tym samym także dostępu do akt sprawy. Skarżąca podniosła, że jej prawo do występowania w charakterze strony nie jest uzależnione od zgody organu, gdyż nabyła ona przymiot strony postępowania przez samo przystąpienie do niego. Z uwagi na brak dostępu do akt sprawy złożone przez nią odwołanie z dnia [...] lipca 2013 r. ma charakter niepełny i zawiera jedynie fragmentaryczną argumentację. Ponadto Fundacja Ekologiczna "S." zarzuciła organowi I instancji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady udzielenia informacji, o jakich mowa w art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 20001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do wydania rozstrzygnięcia w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Pismo z dnia [...] lipca 2013 r. stanowi bowiem jedynie informację o zakończeniu postępowania, w którym skarżąca chciałby wziąć udział. Nie jest to zatem postanowienie wydane w trybie art. 123 k.p.a., orzekające o istocie sprawy. Nie ma ono charakteru czynności procesowej, dokonywanej w toku postępowania. Taka informacja ma bowiem walor jedynie czynności materialno-technicznej, na którą nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Fundacja Ekologiczna "S." w W. zaskarżyła postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że kwestionowane przez nią postanowienie podtrzymało stanowisko organu Prezydenta Miasta P. zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., odmawiające udostępnienia akt administracyjnych. Takie działanie nastąpiło wbrew przepisom powołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W jego wyniku niemożliwa stała się całościowa analiza akt postępowania, co było z kolei niezbędne do przygotowania wyczerpującego odwołania. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację zawartą w zażaleniu z dnia [...] lipca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z ogólnym uregulowaniem z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: (1) wszczęcia postępowania lub (2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak wynika przy tym z art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Powyższe uregulowanie jest częściowo modyfikowane przez przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227 z późn. zm.). Zgodnie z art. 44 ust. 1 powołanej ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawa strony. Organizacji ekologicznej służy ponadto w świetle art. 44 ust. 2 cytowanej ustawy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowania wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołanie jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowania. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony. Jednocześnie ustawodawca definiuje w art. 3 pkt 10 powołanej ustawy wyrażenie "organizacja ekologiczna" jako organizację społeczną, której statutowym celem ochrona środowiska. Zwrot organizacja społeczna obejmuje natomiast w świetle art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje. Należy przy tym zauważyć, że co do zasady fundacja stanowi wyodrębnioną masę majątkową, a nie zrzeszenie określonych podmiotów. W tym kontekście trzeba mieć jednak na uwadze uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSP 4/05, w świetle której fundacja jako organizacja społeczna może na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 p.p.s.a. zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby (zob. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie powyższa uchwała nie odnosi się wprost do kwestii zaliczenia fundacji do organizacji ekologicznych, lecz kierując się art. 12 Konstytucji, trudno jest przyjąć odmienny wniosek na gruncie rozważanego w niniejszej sprawie stanu prawnego. Trzeba poza tym zauważyć, że porównanie art. 44 ust. 1 i 2 powołanej o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 31 § 1 i 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że już samo zgłoszenie się do udziału w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, jak i samo wniesienie odwołania od takiej decyzji wystarcza co do zasady do nabycia przymiotu strony postępowania wraz z wszystkimi wynikającymi z tego faktu uprawnieniami. W szczególności nie jest konieczne w takim przypadku wydanie pozytywnego postanowienia o dopuszczeniu organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu, jeżeli tylko powoła się ona na swoje cele statutowe. Organ administracji publicznej wydaje bowiem postanowienie jedynie w przypadku uznania, że dana organizacja społeczna nie mieści się w pojęciu organizacji ekologicznej, a nadto gdy nie zostały w jej przypadku spełnione przesłanki, o jakich mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] lipca 2013 r. i ze statutu Fundacji Ekologicznej "S." w W. wynika, iż celem tego podmiotu jest działalność na rzecz ekologii, ochrony środowiska, realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (k. 510-518 akt adm. organu I instancji). Tym samym skarżąca mogła uzyskać status organizacji ekologicznej w rozumieniu art. 44 powołanej ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak wynika z akt administracyjnych Fundacja Ekologiczna "S." zgłosiła się pismem z dnia [...] lipca 2013 r. (k. 520-521 akt adm. organu I instancji) do udziału w postępowaniu, w którym Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie C. h.-u.-r. "M." w P. (k. 451-488 akt adm. organu I instancji). W konsekwencji należy więc uznać, że już samo powyższe pismo z dnia [...] lipca 2013 r. wystarczyło do nabycia przez skarżącą przymiotu strony omawianego postępowania. Niemniej zarówno w zażaleniu z dnia [...] lipca 2013 r. (k. 2-3 akt adm. organu II instancji), jak i w skardze z dnia [...] listopada 2013 r. (k. 2-3 akt sądowych) Fundacja Ekologiczna "S." konsekwentnie twierdziła, że w piśmie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], [...], odmówiono jej dopuszczenia do udziału w sprawie i do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach administracyjnych (k. 522 akt adm. organu I instancji). Z takim stanowiskiem Fundacji nie można się jednak zgodzić. Trzeba przede wszystkim zaznaczyć, że wspomniane pismo z dnia [...] lipca 2013 r. ma charakter jedynie informacyjny. Prezydent Miasta P. powiadamia w nim bowiem skarżącą o fakcie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. i o zakończeniu postępowania przed organem I instancji. Pismo to nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, nie konkretyzuje w sposób władczy sytuacji prawnej skarżącej, nie dotyczy jej praw i obowiązków. Tymczasem, zgodnie z art. 124 k.p.a., postanowienie powinno zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, a nadto uzasadnienie faktyczne i prawne i prawnego, jeżeli służy na nie jeden z wymienionych środków zaskarżenia lub gdy zostało ono wydane na skutek zażalenia na postanowienie. Nie ulega zatem wątpliwości, że pismo z dnia [...] lipca 2013 r. nie posiada powyższych elementów, a zatem nie powinno być kwalifikowane jako postanowienie. Konkluzję tę potwierdza także notatka służbowa z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], z której wynika, że w tym dniu pełnomocnik skarżącej zapoznał się z materiałami zgromadzonymi w aktach sprawy oraz wykonał ich dokumentację fotograficzną (k. 507 akt adm. organu I instancji). Należy przy tym podkreślić, że powyższa notatka została podpisana także przez wspomnianego pełnomocnika Fundacji, który nie wniósł do niej żadnych zastrzeżeń. Tym samym wbrew twierdzeniom Fundacji Ekologicznej "S." został jej zapewniony czynny udział w sprawie, w tym w szczególności możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wniosek ten znajduje ponadto potwierdzenie w treści odwołania z dnia [...] lipca 2013 r. od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. (k. 39-42 akt adm. organu II instancji, znak [...]) i skargi z dnia [...] listopada 2013 r. (k. 2-8 akt sądowych, sygn. akt. II SA/Po 1323/13), które znane są Sądowi z urzędu. W obu wymienionych pismach Fundacja Ekologiczna "S." formułuje bowiem łącznie 16 szczegółowych merytorycznych zarzutów wobec decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Zaprezentowanie tak obszernej i wnikliwej krytyki wskazanego rozstrzygnięcia nie byłoby jednak możliwe znajomości akt sprawy. W szczególności skarżąca powołuje się w tych dokumentach nie tylko na ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., lecz także w raporcie oddziaływania na środowisko, stanowiącym odrębny tom akt administracyjnych. Przytoczone powyżej okoliczności wskazują z kolei, że Prezydent Miasta P. traktował Fundację Ekologiczną "S." jako stronę postępowania, umożliwił jej także zapoznanie się z aktami sprawy, a zatem pismo z dnia [...] lipca 2013 r. odniosło zamierzony przez skarżącą skutek w postaci nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego. Argument ten dodatkowo przemawia zatem przeciwko kwalifikowaniu pisma organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. jako postanowienia. Tym samym należy dojść do wniosku, że pismo z dnia [...] lipca 2013 r. – jak już wyżej podano – miało jedynie charakter informacyjny i stanowiło czynność materialno-techniczną, a nie procesową. Jak wynika z kolei z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Konsekwentnie zatem ten środek zaskarżenia przysługuje jedynie w przypadkach wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę, do których nie zalicza się przesłanie pisma informacyjnego. Zażalenie na tego rodzaju pisma należy więc uznać za niedopuszczalne. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu prawidłowo zastosowało art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu odpowiada bowiem prawu, a w konsekwencji skargę jako niezasadną należało na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalić.