II SA/Po 135/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją dnia [...] 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta P. umorzył postępowanie w sprawie przyznania M. K. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, celowego specjalnego oraz pod warunkiem częściowego lub całkowitego zwrotna na zakup zamka do drzwi, kranu do kuchni, naprawę kurtki zimowej i opłacenie należności za energię elektryczną. Powyższa decyzja został doręczona M. K. w dniu 5 sierpnia 2011 r. W dniu 24 sierpnia 2011 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. – Filia S. M. wpłynął wniosek M. K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań w sprawach o nr [...] oraz [...] . Strona wskazała, iż powodem uchybienia terminu jest złym stan zdrowia i stres, który jest spowodowane prześladowaniem jakiego doświadcza. Postanowieniem z dnia [...] 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r., nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie przyznania M. K. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, celowego specjalnego oraz pod warunkiem częściowego lub całkowitego zwrotu na zakup zamka do drzwi, kranu do kuchni, naprawę kurtki zimowej i opłacenie należności za energię elektryczną. W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 58 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Kolegium wyjaśniło, iż składając w dniu 24 sierpnia 2011 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania M. K. jednocześnie złożył odwołanie i tym samym dopełnił czynności dla której dokonania określony był termin. Zdaniem organu wnioskodawca nie uprawdopodobnił jednak, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Kolegium wskazało, że M. K. jest stałym klientem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. i doskonale zna procedury oraz terminy do złożenia środków odwoławczych i korzysta z tych środków często. Organ wskazał, że strona miała czternaście dni na wniesienie odwołania i trudno przyjąć za wiarygodne, że przez cały ten czas nie była w stanie wnieść go samodzielnie lub za pośrednictwem pracownika socjalnego. W skardze z dnia 15 stycznia 2011 r. uzupełnionej pismem z dnia 10 marca 2011 r. M. K. podniósł, iż przyczyną uchybienia terminowi do wniesienia odwołania był zły stan jego zdrowia. Wskazał, iż jest osobą samotną i w razie choroby nie ma nikogo do pomocy. Ponadto od ponad 10 miesięcy nie ma środków na zakup niezbędnych lekarstw. Nie może też liczyć na pomoc pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., który nie odbiera telefonów co może udowodnić na rozprawie. Skarżący podniósł, także, że działania pracowników socjalnych zmierzają do likwidacji jego osoby. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisk wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz, 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy przepisy postępowania w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750). Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie, obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2011 r. o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż M. K. nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu bowiem wprawdzie podniósł, że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, to jest złego stanu zdrowia, lecz w ocenie organu trudno jest przyjąć za wiarygodne, że przez cały okres do wniesienia odwołania, nie był w stanie wnieść go samodzielnie lub za pośrednictwem pracownika socjalnego. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia pod kątem prawidłowości zastosowania przez organ przepisu art. 58 § 1 k.p.a. przywołanego przez organ odwoławczy jako podstawa rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że Samorządowe kolegium Odwoławcze w P. nie poddało wystarczająco wnikliwej analizie i ocenie złożonego przez stronę wniosku. Stosownie do przywoływanego art. 58 k.p.a. uchybiony termin należy przywrócić, jeżeli zostaną spełnione łącznie cztery przesłanki: - strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; - uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy; - wniosek o przywrócenie złoży w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu; - jednocześnie z wnioskiem dopełni czynności, której uchybiła tj. czynności, dla której zakreślony był termin. W sprawie niewątpliwie spełniona została pierwsza z przesłanek, gdyż bezsprzecznie wniosek o przywrócenie terminu pochodzi od strony. Jak podnosi organ II instancji, skarżący dopełnił czynności, której uchybił. Zauważyć w tym miejscu należy, iż w aktach sprawy brak jest odwołania M. K. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] , którą umorzono postępowanie administracyjne prowadzone z jego wniosku o przyznanie określonej pomocy finansowej. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2011 r. wniósł przy tym wyłącznie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a treść tego pisma nie pozwala na przyjęcie by stanowiło ono jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia i samo odwołanie. Kolejną przesłanką warunkującą przywrócenie terminu jest złożenie przedmiotowego wniosku w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w ogóle nie odniosło się do tego zagadnienia i nie ustaliło, czy strona zachowała siedmiodniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że M. K. nie określił w swoim podaniu terminu ustania przeszkody, a w konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, czy zachowany został powyższy termin. W tym zakresie organ administracji obowiązany był wezwać stronę do złożenia odpowiednich wyjaśnień, gdyż niewątpliwie dopiero po ich analizie uprawnione będzie twierdzenie o zachowaniu tego terminu lub nie. Do czasu, gdy organ nie zbierze materiału w oparciu, o który jednoznacznie oceni zachowanie tego terminu nieuprawnione jest twierdzenie, iż została bądź nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących przywrócenie terminu. Ostatnią z przesłanek, która musi obligatoryjnie zaistnieć jest uprawdopodobnienie przez stronę, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Konieczne jest zatem wskazanie okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli strony i uniemożliwiło dopełnienie czynności procesowej. Obiektywnym miernikiem należytej staranności w działaniu strony jest taka staranność, jakiej można oczekiwać od każdego należycie dbającego o swoje interesy. Zauważyć w tym miejscu należy, iż choć wniosek M. K. nie zawierał szczegółowego uzasadnienia, to jednak wskazywał na niezależną od strony przyczynę uchybienia terminu do złożenia odwołania jaką miałby być zły stan zdrowia skarżącego. Jednocześnie pamiętać jednakże należy, iż zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a podstawą wszelkich podejmowanych przez organy administracji rozstrzygnięć musza być zgodne ze stanem rzeczywistym ustalenia faktyczne, przy czym w myśl art. 7 k.p.a. organy z urzędu lub na wniosek strony winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zasadę udzielania informacji stronom i uczestnikom postępowania realizuje wiele przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym mają one pełne zastosowanie także wówczas, gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zobowiązują organów administracji do udzielania informacji (wyjaśnień, pouczeń, wskazówek) stronom i uczestnikom postępowania w konkretnych sprawach proceduralnych. Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117). Z zasady informowania wywiedziono wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie : a) obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, Lex nr 81741); b) obowiązek wezwania strony do przedłożenia dowodów powinien wskazywać na okoliczność, której dowód dotyczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2001 r., V SA 44/01, Lex nr 50158); c) zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. I SA 2447/00, Lex nr 54741). Przewidziana w art. 58 § 1 k.p.a. instytucja uprawdopodobnienia przez stronę, nie zwalnia zatem organu z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem jest, z uwagi na słuszny interes obywateli, dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Konieczne jest podjęcie przez organ wszelkich działań, których efektem będzie ustalenie okoliczności, na skutek których nastąpiło uchybienie terminu, a następnie potwierdzenie wiarygodności podnoszonych przez stronę okoliczności. W konsekwencji uznać należy, iż organ obowiązany był, czego nie uczynił w niniejszej sprawie, zwrócić się do strony o złożenie dodatkowych wyjaśnień co do okoliczności i powodów uchybienia terminu oraz do zastosowania zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. i udzielenia stronie odpowiednich pouczeń co do skutków prawnych niezłożenia dodatkowych wyjaśnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. II GSK 222/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wychodząc z powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza zarówno przepis art. 58 § 1 k.p.a., jak i art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Ponownie rozpoznając wniosek M. K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności organ powinien, mając na uwadze powyższe, wezwać stronę do uzupełnienia przedmiotowego wniosku poprzez wskazanie na czym konkretnie polegał zły stan zdrowia na jaki powołuje się strona, wskazanie dowodów uprawdopodobniających wystąpienie tej przeszkody oraz wskazanie kiedy przeszkoda ta ustąpiła, a następnie przejść do oceny wiarygodności wskazywanych przez stronę okoliczności. W swoich działaniach organ winien uwzględnić, że również na tym etapie postępowania, wobec niepełnych wyjaśnień strony, istnieje prawny obowiązek wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, chociażby poprzez wezwanie strony do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji medycznej. Dopiero wówczas będzie możliwe przeprowadzenie rzetelnej oceny zasadności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożonego przez M. K., przy czym o skutkach prawnych nieuzupełnienia wniosku należy uprzednio skarżącego pouczyć. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien nadto wyjaśnić wskazywane powyżej wątpliwości związane z dopełnieniem przez M. K. wymogu jednoczesnego z wniesieniem prośby dopełnienia czynności, dla której określony był termin. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż nie nadaje się on do wykonania. Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania w trybie art.152 p.p.s.a.