II SA/Po 135/15

Dnia 30 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2014 r., nr (...), Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 22, art. 16a, art. 20, art. 24, art. 26 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", odmówił przyznania R. D. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem F. D W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że R. D., wnioskiem z dnia (...) czerwca 2014 r. zwróciła się do organu o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem F. D. Następnie Prezydent przytoczył treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwracając uwagę, że wnioskodawczyni nie spełnia określonej w powyższym przepisie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, a więc nie spełnia obligatoryjnego warunku świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. R. D. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż jej stosunek pracy ustał z dniem (...) marca 2014 r., w wyniku wypowiedzenia dokonanego przez pracodawcę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. D. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji oraz podnosząc zarzut naruszenia art. 16a ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegających na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że skoro rozwiązanie pracy nastąpiło na podstawie wypowiedzenia przez pracodawcę, skarżąca nie spełnia przesłanek uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wyjaśniła, że choroba męża skarżącej miała miejsce w grudniu 2013 r., przy czym od dnia (...) grudnia 2013 r., do dnia (...) marca 2014 r. przebywał on w placówkach leczniczych. Skarżąca, aby zapewnić środki utrzymania, podjęła od dnia (...) stycznia 2014 r., do dnia (...) stycznia 2014 r., w ramach zawartej umowy prace porządkowe, a następnie od dnia (...) lutego 2014 r. zawarła ona na okres próbny trzech miesięcy umowę o pracę w charakterze sprzątaczki. Mając na względzie konieczności opieki nad mężem, oraz uwzględniając planowy czas jego powrotu do domu, skarżąca miała zamiar wypowiedzieć umowę o pracę pod koniec marca 2014 r. Jednakże pracodawca w dniu (...) marca 2014 r. wypowiedział jej umowę o pracę. Powrót męża do domu, a co za tym idzie, konieczność sprawowania nad nim opieki, spowodowała, że skarżąca zrezygnowała z poszukiwania pracy. W dalszej części odwołania skarżąca, odwołując się do bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, wyjaśniła, że rezygnacja z zatrudnienia, w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest równoznaczna z niepodejmowaniem zatrudnienia. Decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podtrzymując stanowisko organu I instancji, że w przypadku skarżącej nie doszło do rezygnacji z zatrudnienia. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. D., podnosząc zarzut naruszenia art. 16a ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegających na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że skoro rozwiązanie pracy nastąpiło na podstawie wypowiedzenia przez pracodawcę, skarżąca nie spełnia przesłanek uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia oraz zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy wadliwej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zawartą w odwołaniu, wskazując dodatkowo na niekonstytucyjność art. 16a ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim wyklucza możliwość uzyskania powyższego świadczenia przez osobę, która nie podejmuje zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania R. D. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem F. D. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16a ust. 1 powołanej powyżej ustawy, w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciążył obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że jedną powyżej podstawowych przesłanek, umożliwiających przyznania omawianego świadczenia, jest rezygnacja z zatrudnienia. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że mąż skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia (...) kwietnia 2014 r. – k. 30 akt organu I instancji). Również osiągany dochód nie przekracza określonego kryterium dochodowego, co uzasadnia przyznanie świadczenia, o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy stwierdziły jednak, że skarżący nie spełniał kolejnego warunku przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jakim jest rezygnacja z pracy zarobkowej. W ocenie organów fakt, iż bezpośrednio przed wystąpieniem o przyznanie wnioskowanego świadczenia skarżąca nie była zatrudniona powoduje, że nie spełnia ona wymogu rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu wniosek powyższy uznać należało za błędny. Według wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyjętej przez organy administracji, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje osobie niepracującej, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Podstawowy i w zasadzie jedyny argument, mający przemawiać za taką wykładnią to literalne brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odczytywane w kontekście art. 17 ust. 1 tej ustawy oraz argument o racjonalności ustawodawcy, z którego ma wynikać, że skoro ustawodawca w tym samym akcie prawnym różnicuje warunki przyznania świadczeń (jedno uzależnia od tego, że ktoś nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, drugie od tego, że ktoś "tylko" rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), to nie można w drodze wykładni przyjmować, że warunki te są takie same. Tego rodzaju interpretacja w ocenie Sądu nie jest zasadna, a argumenty natury nie tylko językowej przemawiają za rozszerzeniem rozumienia normy zawartej w cytowanym przepisie również na przypadki niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna, który przedtem nie wykonywał żadnej pracy zarobkowej. W istocie bowiem w procesie interpretacji prawa zwykle wykorzystuje się kilka różnych jej metod. Jest tak zwłaszcza, gdy pierwszorzędny sposób wykładni, jakim jest wykładnia językowa, nie daje pożądanych rezultatów. Tak jest w tym przypadku i z tego względu należało sięgnąć do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, uwzględniając kontekst konstytucyjny. W tym zakresie trzeba zważyć, iż przepisy art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Występuje zatem identyczny hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do prokonstytucyjnej wykładni przesłanki prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przesłanki zakresowo ograniczającej pojęcie "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Interpretując to uregulowanie należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia (powstrzymują się od tego), a więc osoby które uprzednio nie pracowały. Zasadniczy element norm prawnych statuujących specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia oraz osób, które rezygnują z zatrudnienia przy ocenie uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem pojęciem "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Takie też wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". W przekonaniu Sądu brzmienie to oddaje intencje ustawodawcy, których nie sposób pominąć i w tej sprawie. Wyżej przytoczone argumenty są w pełni akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 30 października 2014 r.: I OSK 1442/14, I OSK 2058/14, I OSK 336/14, I OSK 2930/13, I OSK 2059/14, I OSK 2060/14, z dnia 17 października 2014 r.: I OSK 410/14, I OSK 3063/13, publ. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że organy zastosowały błędną wykładnię art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co doprowadziło do niewyjaśnienia tak istotnej okoliczności jak przyczyna rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia (niepodjęcia pracy). To skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonych decyzji. Stąd też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a ustawy do przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.