II SA/Po 1376/14

Dnia 11 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie Oddział Terenowy w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2014 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach (dalej: "ustawa o odpadach z 2012 r.") nakazał Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. (dalej: "ANR") usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, tj. z działek o numerach: [...], obręb N., ark. [...]; [...], obręb N., ark. [...]; [...], obręb N., ark, [...]; [...], obręb N., ark. [...], [...]; obręb N., ark. [...]; [...], obręb N., ark. [...]; [...], obręb N., ark. [...]; [...], obręb N., ark. [...]. W decyzji określono jednocześnie termin usunięcia odpadów, rodzaje odpadów przeznaczonych do usunięcia (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, gleba i ziemia, kamienie, odpady ulegające biodegradacji, niesegregowane odpady komunalne) i sposób usunięcia odpadów. W toku postępowania ustalono, że na terenie będącym we władaniu ANR znajdowały się odpady o charakterze odpadów komunalnych niesegregowanych, odpady zielone, odpady budowlane, w tym azbest. Odpady te zostały porzucone przez nieznanych sprawców. Podczas wizji przeprowadzonej dnia [...] listopada 2013 r. ustalono, że odpady znajdowały się również na innych działkach. Wśród zgromadzonych tam odpadów znajdowały się odpady o charakterze odpadów komunalnych niesegregowanych, odpady zielone oraz odpady budowlane. Dnia [...] stycznia 2014 r. przeprowadzono wizję, podczas której ustalono miejsce granicy między działką [...] i [...] oraz przeprowadzono oględziny pozostałych działek. W trakcie oględzin, z udziałem pełnomocników ANR ustalono charakter zgromadzonych odpadów. W celu przyspieszenia postępowania podjęto decyzję o przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, która została wyznaczona na dzień [...] lutego 2014 r., z udziałem przedstawiciela ANR. Organ, na podstawie danych dostarczonych przez ANR i danych z bazy Ewidencji Gruntów [...] [...] ustalił, że nieruchomości o nr działki [...] oraz [...] nie są własnością ANR. W związku z powyższym nie objęto ich decyzją na usunięcie odpadów z miejsca na ten cel nieprzeznaczony. W decyzji nie ujęto również działek nr [...], [...] i [...], na których nie potwierdzono magazynowania odpadów. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział w P. Zdaniem ANR, nie można stosować ustawy o odpadach do mas ziemnych, które zostały złożone wiele lat przed rozpoczęciem obowiązywania ustawy, ponieważ jest oczywistym, że przepisy prawa nie mogą działać wstecz. Dodatkowo, sporządzona przez Oddział kalkulacja likwidacji mas ziemnych wykazuje na niezbędne do poniesienia bardzo wysokie koszty. Wydatkowanie w takiej sytuacji środków publicznych, wyłącznie zmieniających wygląd działek, będących nieużytkami, jest bezcelowe. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") i art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach z 2012 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy w zaskarżonej części. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podniósł, że zarzuty odwołania koncentrują się wokół terminu nawiezienia odpadów i braku ich wpływu na środowisko oraz nadmiernych kosztów związanych z ich usunięciem. Wymaga zatem podkreślenia, że w toku postępowania administracyjnego nie wykazano kto jest wytwórcą odpadów. Skarżący był pouczony przez organ pierwszej instancji o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, co wynika z zawiadomienia wydanego w trybie art. 10 k.p.a., jednak nie złożył żadnych wniosków dowodowych, ani nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Kolegium podkreśliło następnie, że jednym ze skutków domniemania prawnego wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 2012 r. jest przerzucenie ciężaru dowodu na osobę władająca powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady. Innymi słowy, to na stronie spoczywa ciężar obalenia domniemania odpowiedzialności ciążącej na właścicielu nieruchomości. Strona natomiast nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających tożsamość wytwórcy odpadów. Zdaniem Kolegium, bez znaczenia dla sprawy są też argumenty przemawiające za tym, że strona odpadów nie wytworzyła ani nie ponosi odpowiedzialności za ich złożenie w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Raz jeszcze należy podkreślić, że art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. nakłada na organy administracji powinność zobowiązania posiadacza odpadów do ich usunięcia. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na ustalonym zgodnie z ustawą posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dla sprawy nie ma zatem znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza. W związku z brakiem, dowodów dot. sprawców porzucenia odpadów organ pierwszej instancji w ocenie Kolegium słusznie uznał, że posiadaczem odpadów, w tym odpadów mas ziemnych jest ANR i na niej spoczywa obowiązek usunięcia odpadów. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie twierdzeń zawartych w odwołaniu, zatem nie zasługują one na uznanie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o odpadach nie przewidują możliwości zwolnienia od nakazu ich usunięcia z uwagi na argumenty o charakterze ekonomicznym. Kolegium za chybiony uznało także zarzut braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o odpadach z 2012 r. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział w P. Strona skarżąca powyższą decyzję Kolegium zaskarża w całości zarzucając jej: - naruszenie art. 2 ust. 1 oraz 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach z 2012 r. w zw. z art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska; - naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 oraz art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r.; - naruszenia art. 7 K.p.a., 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia w zaskarżonej części, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej stan prawny i faktyczny oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zgodzić się z rozstrzygnięciem decyzji oraz powołanymi okolicznościami na jej uzasadnienie. Po pierwsze, w stanie faktycznym nie mają zastosowania przepisy ustawy o odpadach z 2012 r., a tym samym w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Ponadto, strona skarżąca w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wykazywała i wielokrotnie podnosiła, iż ukształtowana przed laty powierzchnia nieruchomości nie podpada pod rygory ustawy o odpadach. Nie można zatem mówić o istnieniu wprost mas ziemnych w rozumieniu odpadu, jak również o negatywnym wpływie na środowisko oraz zdrowie ludzi. Z zebranego materiału w sprawie wynika, iż ziemia została nawieziona w odległych latach (lata 70-te i 80-te XX wieku). Nawiezienie masy ziemnej jest efektem budowy po sąsiedzku osiedli mieszkaniowych. Upływ czasu, oddziaływanie warunków atmosferycznych, porośnięcie roślinnością spowodowało "zintegrowanie" się i "scalenie" mas ziemnych z pierwotną warstwą glebową. W tych warunkach nie może być mowy o odpadach, ale o nowym ukształtowaniu terenu z właściwymi nierównościami, czy też wgłębieniami. Zdaniem strony skarżącej, bezsporne w sprawie jest, że odpady powstały pod rządem innych realiów prawnych systemowych i ustrojowych i w danym czasie mogły nie odpowiadać cechom odpadów. Ponadto przy niewystarczająco ostrych sformułowaniach osnowy decyzji istnieją poważne wątpliwości co do jej wykonalności. W tych okolicznościach zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jest w pełni uzasadniony, a w szczególności zarzut braku specjalistycznej ekspertyzy co do m.in. czy w stanie faktycznym sprawy można mówić o odpadach. W odpowiedzi na powyższą skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. Sąd oddalił skargę, ponieważ stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nie narusza przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r., poz. 21 ze zm.), ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Co więcej, Sąd w pełni podziela uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji, w którym Kolegium prawidłowo odniosło się do wszystkich aspektów sprawy i przywołało właściwe orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie zajętego w sprawie stanowiska. Zdaniem strony skarżącej stan prawny i faktyczny oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zgodzić się z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji, ponieważ: (1) w stanie faktycznym nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; (2) ukształtowana przed laty powierzchnia nieruchomości nie podpada pod rygory ustawy o odpadach; (3) odpady powstały pod rządem innych realiów prawnych systemowych i ustrojowych i w danym czasie mogły nie odpowiadać cechom odpadów; (4) brak jest specjalistycznej ekspertyzy co do tego, czy w stanie faktycznym sprawy można mówić o odpadach. Powyższe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 252 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., z dniem jej wejścia w życie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przestała obowiązywać. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] września 2013 r., a zatem po wejściu w życie ustawy o odpadach z 2012 r. W dniu rozstrzygania przez organ pierwszej instancji obowiązywała w dalszym ciągu ustawa o odpadach z 2012 r. Ustawodawca nie przewidział stosowania przepisów przejściowych po wejściu w życie nowej ustawy o odpadach. Postępowanie organów należy zatem uznać za prawidłowe i oparte na właściwych podstawach prawnych. Zarzuty strony skarżącej o braku zastosowania przepisów nowej ustawy o odpadach w niniejszej sprawie nie zostały poparte żadną argumentacją i nie zasługują na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie poddanej sądowej kontroli stanowił art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. Przepis ten w ust. 1 nakłada na podmiot określony jako "posiadacz odpadów" obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Natomiast w ust. 2 zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w przypadku zaniechania wykonania obowiązku usunięcia odpadów, do nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcia. Zatem, co do zasady, obciążający posiadacza odpadów z mocy prawa obowiązek ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do składowania wykonywany jest niezwłocznie i bez wezwania. Jeśli obowiązek nie zostaje spełniony, nakaz, w formie decyzji administracyjnej, wydaje organ administracji właściwy według ust. 2, bądź w określonych w ust. 3 przypadkach regionalny dyrektor ochrony środowiska. Decyzja ta odpowiadać musi warunkom określonym w art. 107 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz zawierać niezbędne elementy określone w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, takie jak: termin, rodzaj odpadów, sposób ich usunięcia, przy czym wyliczenie w przepisie tym zawarte ma charakter otwarty. Ocena pod tym kątem decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że odpowiada ona normom wynikającym z art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r., wobec czego rozstrzygające sprawę Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło na mocy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Rozważając dalej trzeba stwierdzić, że prawidłowa wykładnia art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. wymaga zdefiniowania pojęcia "posiadacza odpadów". Przepisy ustawy o odpadach z 2012 r. ustalają definicję legalną pojęcia "posiadacza odpadów". Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 19 tej ustawy "posiadaczem odpadów" jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Przepis ten ustanawia również domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wątpliwości nie budzi definicja wytwórcy odpadów, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 32 ustawy o odpadach z 2012 r. jest nim każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Bardziej skomplikowana wydaje się natomiast wykładnia domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 2012 r. Zgodnie z treścią tego przepisu trzeba bowiem przyjąć, że posiadaczem odpadów jest osoba władająca powierzchnią ziemi, na której zgromadzone są odpady. Zauważyć jednak należy, że ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Stosownie do art. 3 pkt 44 tej ostatniej ustawy, pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający". Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia chociażby wykładnia systemowa (por. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o odpadach, dostępne na stronie internetowej: www.sejm.gov.pl lub www.mos.gov.pl oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 692/13 – orzeczenie dostępne w Internecie na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Domniemanie analogiczne do zawartego w definicji posiadacza odpadów znajdowało się w powołanym w skardze art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. Ze względu na tę analogię za aktualny należy uznać utrwalony na podstawie ówczesnej definicji posiadacza odpadów pogląd, że domniemanie to wprowadzone zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Tym samym domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. W konsekwencji oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por.: W. Radecki, Ustawa o odpadach Komentarz, Warszawa 2008, s. 327, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 889/10, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1721/06, z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 330/12 – orzeczenia dostępne w Internecie na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jak wynika z treści art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usuniecie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności: 1. istnienia odpadów, 2. składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów, 3. podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów). Okoliczności te mają charakter relewantny dla odpowiedzialności z art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że na terenie działek pozostających we władaniu ANR stwierdzono zaleganie wskazanych w decyzji odpadów. Organ pierwszej instancji przeprowadził z urzędu postępowanie dowodowe, którego celem było określenie parametrów odpadów. Poza sporem pozostaje fakt, że nieruchomość nie jest przeznaczona do składowania ani magazynowania odpadów. Bezspornym pozostaje też fakt, że władającym nieruchomością jest Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. Wymaga zatem podkreślenia, że na stronie skarżącej spoczywał ciężar obalenia domniemania odpowiedzialności ciążącej na władającym nieruchomością. Strona skarżąca natomiast nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających tożsamość wytwórcy odpadów. Bez znaczenia dla sprawy są też argumenty przemawiające za tym, że skarżący odpadów nie wytworzył ani nie ponosi odpowiedzialności za ich złożenie w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Należy bowiem podkreślić, że art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. nakłada na organy administracji powinność zobowiązania posiadacza odpadów do ich usunięcia. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na ustalonym zgodnie z ustawą posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dla sprawy nie ma zatem znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza. Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji procedował prawidłowo, na podstawie zebranego przed organem pierwszej instancji kompletnego materiału dowodowego. Ustalenia Kolegium realizują zasady i normy wynikające z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, wyprowadzone przez ten organ wnioski są logiczne i uzasadnione, odpowiadając treści art. 80 K.p.a., natomiast sama decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 107 K.p.a. oraz art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach z 2012 r. W rezultacie nie budzi wątpliwości prawidłowość zastosowania przepisu prawa materialnego – art. 26 ust. 2 wskazanej ustawy o odpadach z 2012 r. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.