II SA/Po 138/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...], Prezydent Miasta L. na podstawie art. 2-4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 41 ust. 1 pkt 1, art. 41 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) przyznał R. C. specjalny zasiłek celowy w wysokości 110,00 zł, w tym: na zakup leków - 50,00 zł, odzieży i bielizny zimowej -30,00 zł i obuwia zimowego - 30,00 zł. Ponadto organ I instancji przyznał skarżącemu specjalny zasiłek celowy w wysokości 100 zł na zakup opału. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dochód osiągany przez skarżącego przekracza kryterium dochodowe o 15,13 zł. Niemniej ze względu na niepełnosprawność skarżącego i konieczność terminowego regulowania opłat mieszkaniowych, stanowiących istotne obciążenie dla budżetu domowego, zasadne było przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. R. C. odwołał się od powyższej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedłożył recepty na leki na kwotę 157 zł. Tymczasem organ I instancji, nie mając odpowiednich kwalifikacji medycznych, przyznał mu tylko kwotę 50 zł na zaspokojenie tej potrzeby. Ponadto R. C. podkreśli, że jako osoba niepełnosprawna czuje się wykluczony ze społeczeństwa i dyskryminowany w wyniku działania organu I instancji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Leszcznie na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. nr 198 poz. 1925 z późn. zm.), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3, art. 31 pkt 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że R. C. jest bezdzietnym kawalerem. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje w lokalu własnościowym. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. Z uwagi na zły stan zdrowia pozostaje pod stałym leczeniem wielospecjalistycznym. Utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 372,73 zł i dodatku mieszkaniowego w wysokości 184,40 zł. Nie uzyskuje środków finansowych z innych źródeł. Następnie organ II instancji wskazał, że przesłanką uzasadniającą przyznanie skarżącemu rozważanego świadczenia pieniężnego była jego niepełnosprawność i długotrwała choroba. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło przy tym, że prawo do świadczenia pieniężnego przysługuje osobie samotnie gospodarujące w przypadku, gdy jej dochód miesięczny nie przekracza 542,00 zł. Dochód uzyskiwany przez skarżącego wynosi tymczasem 557,13 zł, a zatem przekracza on kryterium dochodowe, o jakim mowa w art. 8 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Możliwe było zatem przyznanie R. C. jedynie specjalnego zasiłku celowego, który ma charakter wyjątkowy. Ponadto decyzja w przedmiocie przyznania tej formy wsparcia ze środków publicznych ma charakter uznaniowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło zarazem, że organ I instancji w okresie od stycznia do września 2013 r. wykorzystał już 72,58% planowanych środków. Dlatego za zasadne należy uznać stanowisko Prezydenta Miasta L.; zwłaszcza, że specjalny zasiłek celowy nie jest pomocą polegającą na finansowaniu danej potrzeby w całości. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. R. C. zaskarżył powyższą decyzje Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że kwestionowana przez niego decyzja nie odpowiada w istocie na wniesione przez niego odwołanie z dnia [...] listopada 2013 r. Zaznaczył, że czuje się wykluczony ze społeczeństwa, gdyż pozbawiono go środków łączności, możliwości dokonywania remontu mieszkania, zaopatrzenia w AGD, dostępu do kultury, sportu, turystyki i rekreacji, skorzystania z rehabilitacji i turnusu rehabilitacyjnego i innych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że w trakcie wywiadu środowiskowego, jaki został przeprowadzony w dniu [...] października 2013 r., R. C. zgłosił prośbę o zaspokojenie szeregu potrzeb, w tym również potrzeby polegającej na zakupie leków, obuwia i odzieży zimowej oraz opału (k. 5-7 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak wynika przy tym z art. 39 ust. 1 cytowanej ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Trzeba mieć jednocześnie na uwadze, że powyższe świadczenie ma charakter pieniężne, a zatem w myśl ogólnej zasady z art. 8 wymienionej ustawy zasiłek celowy może być przyznany jedynie wtedy, gdy dochód osoby ubiegającej się o tę formę wsparcia ze strony Państwa nie przekracza kryterium dochodowego. Ze wspomnianego wywiadu środowiskowego z dnia [...] października 2013 r. wynika, że skarżący jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Tym samym zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823) R. C. mógł uzyskać zasiłek celowy, jeżeli jego miesięczny dochód nie przekraczał kwoty 542 zł. Z wywiadu środowiskowego wynika jednak, że miesięczny dochód skarżącego wynosi 557,13 zł, przy czym okoliczność ta nie była kwestionowana w toku postępowania. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że skarżący nie spełnia wymogu kryterium dochodowego, a zatem nie mógł także uzyskać wsparcia w postaci zasiłku celowego. Niemniej organy administracji publicznej trafnie rozważyły również możliwość przyznania R. C. specjalnego zasiłku celowego. Zgodnie bowiem z art. 41 pkt 1 powołanej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W tym miejscu należy zauważyć, że ustawodawca posługuje się w treści przytoczonego przepisu wyrazem "może", który wskazuje na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania omawianej formy wsparcia finansowego ze środków publicznych. Tym samym organy administracji publicznej dysponują pewnym luzem decyzyjnym w kwestii przyznania lub odmowy przyznania tego świadczenia, choć luz ten nie może być równoznaczny z dowolnością wydanego rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji uznaniowych organy administracji publicznej mają bowiem szczególny obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia podjętej decyzji. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organów administracji publicznej. Należy bowiem podkreślić, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego stanowi wyjątek od ogólnej zasady, w świetle której świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przysługują tylko tym osobom, których dochód nie przekracza wspomnianego kryterium dochodowego. Tym samym art. 41 pkt 1 powołanej ustawy powinien być interpretowany ściśle i nie podlega wykładni rozszerzającej. Ponadto ustawodawca ogranicza zastosowanie tego przepisu jedynie do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Oznacza to, że specjalny zasiłek celowy zmierza do zaspokojenia przede wszystkim podstawowych i niezbędnych potrzeby wnioskodawcy. Celem wspomnianej regulacji jest bowiem zapewnienie możliwie szerokiemu kręgowi osób pewnego minimum środków koniecznych do prawidłowej egzystencji. Rozważane świadczenie pieniężne nie służy zatem do zaspokajania wszelkich potrzeb, zgłoszonych przez osoby ubiegające się o tę formę wsparcia ze środków publicznych. Ustawodawca nie gwarantuje także, że specjalny zasiłek celowy zaspokoi w całości daną potrzebę, nawet jeżeli mieści się ona w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków. Konkluzje te znajdują potwierdzenie w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jak wynika przy tym z art. 3 ust. 1, 3 i 4 cytowanej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tym samym organy administracji publicznej działają w omawianym przypadku na zasadzie pomocniczości; nie wyłączają one samodzielnych starań podmiotów o oczekiwany przez nie standard życia. Analizując z tej perspektywy kwestionowane przez R. C. rozstrzygnięcia, należy uznać, że odpowiadały one prawu. Organy administracji publicznej zgromadziły bowiem materiał dowodowy w stopniu wystarczającym do załatwienia sprawy i rozważyły go jako całość, uwzględniając zarazem w szczególności okoliczności przemawiające na korzyść skarżącego, takie jak legitymowanie się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe, i długotrwała choroba. Ponadto organ II instancji wystarczająco dokładnie przedstawił i rozważył sytuację życiową skarżącego. Natomiast z informacji sporządzonej przez organ I instancji wynika, że w okresie od stycznia do września 2013 r. organ ten wykorzystał już 72,58% zaplanowanych środków, co z kolei może być przekonującym argumentem, wykazującym brak możliwości zaspokojenia potrzeby skarżącego w pełnej wysokości (k. 52 akt adm. organu I instancji). Należy mieć ponadto na uwadze, że skarżący wielokrotnie korzystał z pomocy społecznej, co potwierdzają wcześniejsze decyzje Prezydenta Miasta L. przyznające R. C. specjalny zasiłek celowy: (1) decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], (2) decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], (3) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], (4) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], (5) decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...], (6) decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...], (7) decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...], (8) decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...], (9) decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...] (k. 38-46 akt adm. organu I instancji). Co więcej, z zestawienia listy wypłat dokonanych na rzecz skarżącego przez organ I instancji wynika, że w okresie od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] września 2013 r. na rzecz R. C. przekazano łącznie kwotę 11.812,92 zł (k. 48-51 akt adm. organu I instancji). Powyższe informacje wskazują zarazem, że potrzeby skarżącego są regularnie zaspokajane, stosownie do aktualnego etapu realizacji budżetu organu I instancji. Tym samym należy stwierdzić, że organy pomocy społecznej zrealizowały wymóg art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zgodnie z którym w toku postepowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie nie doszło zarazem do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jak i nie uchybiono art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że materiał dowodowy został zgromadzony w niniejszej sprawie w stopniu wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia, sytuacja skarżącego została dostatecznie rozważona przez organy administracji publicznej, a wydane w tej mierze rozstrzygnięcia w sposób spójny i przekonujący uzasadniają stanowisko zajęte przez organy pomocy społecznej. Tym samym kwestionowane przez skarżącego decyzje nie podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego, gdyż okazały się prawidłowe. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).