II SA/Po 14/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018.2096) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2018.2220) uchylił zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] nad [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia [...] lipca 2019r. J. D. (sprzeciwiający się) zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] nad [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną T. D., ur. [...]1962r., która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] Nr [...] z dnia [...].09.2018r. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].05.2018r., natomiast niepełnosprawność istnieje od 6 roku życia. Organ I instancji uznał, że sprzeciwiający się jako mąż niepełnosprawnej nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji powołał się również na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. nie kreuje prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. W odwołaniu sprzeciwiający się nie zgadzając się z decyzją organu I instancji podał, że żona choruje od 6 roku życia, ostatnio stan jej zdrowia się pogorszył a on sprawuje nad nią opiekę. Podał, że pobiera na żonę specjalny zasiłek opiekuńczy, którego wysokość jest niewystarczająca na przeżycie. Chciałby otrzymywać dużo wyższe świadczenie pielęgnacyjne rezygnując wówczas z przyznanego zasiłku. Dopiero bowiem mając przyznane świadczenie pielęgnacyjne może zrezygnować z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, zwłaszcza, iż do zakończenia postępowania w sprawie może upłynąć kilka albo kilkanaście miesięcy. SKO w zaskarżonej decyzji wskazało, że stanowisko organu I instancji jest nie do zaakceptowania. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. (sygn. K 38/13) podał, że organ I instancji winien był go uwzględnić wyłączając niekonstytucyjną normę art. 17 ust. 1b w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. SKO nie podzieliło również stanowiska organu I instancji w zakresie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która sprowadzała się do wykluczenia małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie wykluczenia małżonka obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Uzasadniając brak możliwości orzeczenia co do istoty sprawy SKO wskazało, że w sprawie winny być podjęte czynności wykraczające poza zakres niniejszego postępowania, m.in. w zakresie uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenia te bowiem nie mogą być przyznawane w zbiegu a organ I instancji winien rozliczyć kwoty wypłacone skarżącego tytułem zasiłku dla opiekuna a przyznanym świadczeniem pielęgnacyjnym. SKO wskazało, że organ I instancji winien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uwzględniając rozważania SKO i treść wniosku sprzeciwiającego się z [...] lipca 2019r., zwracając uwagę na treść art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. We wniesionym sprzeciwie J. D. wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego podając, że pomimo wskazanych przez SKO niezgodności organ I instancji nadal stoi na stanowisku wydania decyzji odmownej. Sprzeciwiający się podał, że dopiero po przyznaniu świadczenia może zrezygnować z pobieranego zasiłku gdyż wcześniejsza rezygnacja pozbawiłaby go środków do życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019.2325, dalej powoływanej jako: P.p.s.a.)stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W sprawach inicjowanych sprzeciwem stronami są tylko wnoszący sprzeciw i organ a nie inne uczestniczące w postępowaniu administracyjnym osoby. Z tych również względów badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzje na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Stwierdzić należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej, na podstawie powołanego wyżej przepisu, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 K.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena. W konsekwencji kontrola decyzji, podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W niniejszej sprawie Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne umotywowało tym, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów uznając, iż sprzeciwiającemu się świadczenie pielęgnacyjne na żonę się nie należy. Tym samym przychyliło się do żądania wnoszącego sprzeciw w zakresie przyznania mu wnioskowanego świadczenie. Ocena prawna wyrażona przez Kolegium była prawidłowa i znajduje uzasadnieniu w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, wskazanych również w decyzji SKO. Kolegium uznało jednak, że nie może uchylić decyzji organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, gdyż uprzednio winny zostać podjęte przez organ I instancji czynności wykraczające poza zakres postępowania odwoławczego, m.in. w zakresie uchylenia decyzji przyznającej wnoszącemu sprzeciw specjalny zasiłek opiekuńczy (mylnie wskazany przez kolegium jako zasiłek dla opiekuna). Wnoszący sprzeciw domagał się merytorycznego rozpoznania sprawy i przyznania mu wnioskowanego świadczenia. W tym miejscu wskazać należy, że rozpoznając sprzeciw sąd nie ma podstaw do wydania wyroku przyznającego wnioskowane świadczenie. Zgodnie bowiem z treścią art. 151 a p.p.s.a rozpoznając sprzeciw sąd może go uwzględnić uchylając decyzję w całości (§ 1) bądź go nie uwzględnić oddalając sprzeciw (§ 2). Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium, co do braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do meritum było prawidłowe. Zawierało wprawdzie parę nieścisłości co do określenia rodzaju zasiłku pobieranego dotychczas przez sprzeciwiającego się czy uszczegółowienia dalszego trybu postępowania przez organ I instancji, to jednak pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Uznając, że sprzeciwiający się pobierający specjalny zasiłek opiekuńczy spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego słusznie organ wskazał, że świadczenia te nie mogą być przyznane w zbiegu. Z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2020.111, dalej u. ś.r.) wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy przepis nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od treści w/w art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego. Prawu temu wnoszący sprzeciw dał wyraz już w postępowaniu administracyjnym, wskazując w odwołaniu, że jest gotów zrezygnować z pobieranego zasiłku na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, pod warunkiem, że nie pozostanie bez środków do życia. Podtrzymał to stanowisko w sprzeciwie. W ocenie Sądu z powyższych pism wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie sprzeciwiającego się oparte na art. 27 ust. 5 ustawy wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego zasiłku. Okoliczności te nie zostały w ogóle uwzględnione i rozpatrzone przez organ I instancji. Podkreślić należy, że sprawa ma charakter nieszablonowy i wymaga elastycznego stosowania przepisów, także k.p.a Stosowanie u.ś.r. – w celu zapewnienia wyniku stosowania prawa zgodnego z konstytucją a zarazem nie naruszającego dyscypliny finansów – wymusza podjęcia szeregu czynności przez organ I instancji, czego organ II instancji dokonać nie mógł. Podczas ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji winien podjąć więc czynności zapewniające uzyskanie przez wnoszącego sprzeciw ciągłości świadczeń przy jednoczesnym wykluczeniu pobierania świadczeń w zbiegu, co wykraczało poza zakres działań organu II instancji, uniemożliwiając przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na tym etapie. W tym zakresie sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2020r. (III SA/Gd 733/19), w którym wyjaśniono, że "Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1175/18) "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje, wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 155 k.p.a.) w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego" (por. także wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 904/17)." Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zatem rozważyć także i powyższe możliwości jej załatwienia. Najistotniejszą kwestią powinno być dla niego takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego - z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki - wsparcia. Tym bardziej, że wniosek z przyczyn leżących po stronie organu nie został rozpoznany pozytywnie w czasie kiedy obowiązywała decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, co nie powinno wywoływać niekorzystnych skutków dla wnioskodawcy. Nadmienić w tym miejscu należy, że wnoszący sprzeciw w odwołaniu dokonał wyboru świadczenia podając, że otrzymując świadczenie pielęgnacyjne zrezygnuje z otrzymywanego zasiłku. W razie wątpliwości organ I instancji ma możliwość zwrócenia się do wnioskodawcy o wyjaśnienie tej kwestii. Jednocześnie należy zwrócić także uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego przepisu wynika więc jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia rodzinnego, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Wniosek ten jest więc czynnikiem, który uruchamia postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie świadczenia, które może być przyznane od miesiąca złożenia wniosku w organie. Skoro więc wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącego do organu w dniu [...] lipca 2019 r. (data wpływu do organu I instancji), to organ - mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. - winien rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od lipca 2019 r., uwzględniając - dla zachowania ciągłości świadczeń - doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna z końcem czerwca 2019 r. Czynności te nie mogły być wykonane przez rozpoznające odwołanie SKO. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było więc prawidłowe. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw. Rozstrzygnięcie w zakresie ewentualnych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu na mocy art. 258§2 pkt 8 p.p.s.a należy do czynności wykonywanych przez referendarza sądowego.