II SA/Po 1404/14

Dnia 15 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 roku sprawy ze skargi T. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014r. Nr. [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak SR.8256.55.2014, Burmistrz W. na podstawie art. 2, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567) w zw. z art. 17, art. 23, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) odmówił przyznania T. H. prawa do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad M. Ł. na okres od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wyjaśniając zarazem, że decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...], przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, M. Ł., bezterminowo od dnia [...] grudnia 2010 r. W wyniku nowelizacji ustawy o świadczenia rodzinnych T. H. utraciła jednak wspomniane świadczenie w dniu [...] lipca 2013 r. Niemniej ustawodawca zdecydował, że w takim wypadku osoby, które pobierały wcześniej świadczenie pielęgnacyjne, mogą ubiegać o zasiłek dla opiekuna. W dniu [...] czerwca 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej wymienionego zasiłku. Do wniosku załączono odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynika, że M. Ł. zmarła w dniu [...] stycznia 2014 r. Skarżąca złożyła również oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, że nie podejmowała żadnej pracy zarobkowej ze względu na opiekę nad matką. Organ I instancji wskazał ne treść art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. M. Ł. pozostawała w związku małżeńskim, a jej mąż - ojciec skarżącej – nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji niemożliwe było przyznanie rozważanego świadczenia. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. T. H. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji. M. Ł. legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Na tej podstawie T. H. przyznano świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że jej matka była osobą leżąca, wymagającą całodobowej opieki. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1-7 i art. 10 powołanej ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w sprawie oraz przedstawił istotne zdarzenia z dotychczasowego przebiegu postępowaniu. Organ II instancji wyjaśnił zarazem, że skarżąca spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. T. H. jest bowiem w pełni sprawną osobą, na której spoczywał obowiązek alimentacyjny względem matki, osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Poza tym skarżąca nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad M. Ł. Niemniej organ I instancji trafnie, zdaniem Kolegium, wskazał na niespełnienie wymogu z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, rozważane świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskich, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie ustalono natomiast, że ojciec skarżącej był mężem jej matki w dniu [...] grudnia 2012 r. Zarówno do wniosku o ustalenie zasiłku dla opiekuna, jak i do odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. nie załączono orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca T. H., w tej sytuacji należy domniemywać, że nie posiada on takiego orzeczenia. W konsekwencji zatem wykluczone było wydanie pozytywnej dla skarżącej decyzji. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. T. H. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoją argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] lipca 2014 r., dodając zarazem, że jej matka pozostawała w związku małżeńskim z J. Ł.. Niemniej ojciec T. H. jest osobą starszą, ma obecnie 82 lata, i także wymaga pomocy innej osoby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swojego dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. T. H. wystąpiła do Burmistrza W. o ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna na okres od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r. (k. 9-10 akt adm.). Okoliczność ta jest bezsporna, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567). Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 z późn. zm.) z dniem 1 lipca 2013 r. Jak wynika przy tym z art. 2 ust. 1 pkt 1 pierwszej z wymienionych ustaw, zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie tejże ustawy, tj. dzień 15 maja 2014 r., w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 27 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.). w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż matka albo ojciec, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm., dalej: "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują one lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że w aktach administracyjnych brak jest decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...], na mocy której przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką, M. Ł., bezterminowo od dnia [...] grudnia 2010 r. Wydanie takiego rozstrzygnięcia można jednak uznać za bezsporne, gdyż wymienia się je zarówno w decyzji Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] (k. 11 akt adm.), jak i w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014 r., znak [...] (k. 16-17 akt adm.). Podobnie skarżąca konsekwentnie wywodziła w odwołaniu z dnia [...] lipca 2014 r. (k. 12 akt adm.) i w skardze z dnia [...] listopada 2014 r. (k. 2-3 akt sądowych), że przysługiwało jej wspomniane świadczenie. Okoliczność ta nie była zatem kwestionowana przez żadną ze stron. Można zatem również założyć, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. wygasła z dniem 1 lipca 2013 r. na mocy art. 11 ust. 3 powołanej ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Fakt ten także nie był poddawany w wątpliwość w toku kontrolowanego postępowania. W konsekwencji skarżąca miała otwartą drogę prawną do uzyskania zasiłku dla opiekuna. Jak wskazuje jednak przytoczony wyżej art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, konieczne jest w takim przypadku spełnienie wymogów niezbędnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że M. Ł. legitymowała się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...] (k. 4 akt adm.). W dokumencie tym określono, że matka skarżącej zalicza się do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie to zostało wydane na stałe, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datowano od dnia [...] grudnia 2010 r. Jednocześnie z załączonych do akt kserokopii dowodów osobistych wynika, że T. H. była córką M. Ł., a zatem na skarżącej spoczywał w świetle art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny względem matki. Tym samym spełnione zostały również wymogi, od których w świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej organy administracji publicznej konsekwentnie twierdziły w niniejszej sprawie, że przyznanie omawianej formy wsparcia ze środków publicznych było wykluczone, gdyż w przypadku skarżącej zastosowanie znajdował art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z takim stanowiskiem organów administracji publicznej nie można się jednak zgodzić. Przede wszystkim należy zauważyć, że w materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie, że ojciec skarżącej nie dysponuje odpowiednim orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Zawarte we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna z dnia [...] czerwca 2014 r. oświadczenie skarżącej – złożone w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna – jest w tym zakresie niejasne. Okoliczność ta nie została również przyznana przez T. H. w toku postępowania. Co więcej, w skardze z dnia [...] listopada 2014 r. wskazano na zły stan zdrowia J. Ł. i potrzebę opieki nad nim. Z akt sprawy nie wynika, aby organy orzekające w niniejszej sprawie podjęły jakąkolwiek próbę wyjaśnienia wymienionej kwestii. Tym samym w świetle materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych należy stwierdzić, że powołanie się na art. 17 ust. 5 cytowanej ustawy było conajmniej przedwczesne. Okoliczność ta wymagała bowiem przeprowadzania bardziej wnikliwego postępowania dowodowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W konsekwencji doszło również do uchybienie art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotne znaczenie, gdyż bezpośrednio oddziaływały na wynik postępowania. Dlatego niezbędne w ocenie Sądu było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Niemniej, nawet gdyby uznać, że materiał dowodowy był w rozpatrywanej sprawie kompletny lub chociażby wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, należy zauważyć, że stanowisko organów administracji publicznej także nie zasługiwało na aprobatę. Sąd w tej mierze podziela bowiem stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014 r., II SA/Po 1118/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym wskazano bowiem, że jeżeli beneficjent do dnia 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane na mocy ostatecznej decyzji, opartej na dopuszczalnej wykładni cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych i zarazem wydanej w warunkach faktycznie usprawiedliwionych, to, rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować przyjętej przez siebie wcześniej interpretacji przepisów i dokonanej subsumpcji. Zasiłek dla opiekunów należy bowiem traktować przede wszystkim jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne. Jest ono zatem nabywane jedynie wtórnie jako nowe świadczenie. Restytucyjny charakter zasiłku dla opiekuna prowadzi zarazem do wniosku, że odmowa przyznania tej formy wsparcia ze środków publicznych osobie, które nie nadużywała świadczenia pielęgnacyjnego, oznaczałoby w istocie zniweczenie wskazań zawartych w wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 (Dz. U. poz. 1557). W orzeczeniu tym stwierdzono bowiem niezgodność art. 11 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z art. 2 Konstytucji RP. Wykładania zaproponowana przez organy w niniejszej sprawie prowadziłaby zatem do braku pełnego zrekompensowania świadczenia pielęgnacyjnego, jakie przysługiwało wcześniej skarżącej, co z kolei nie dawałoby się pogodzić ze stanowiskiem wyrażonym w przytoczonym wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r. Konsekwentnie zatem należy uznać, że jeżeli skarżąca dysponowała wcześniej świadczeniem pielęgnacyjnym, które zostało jej przyznane, mimo pozostawania T. Ł. w związku małżeńskim, to w razie braku istotnej zmiany stanu faktycznego, organy administracji publicznej nie mogą obecnie odmiennie interpretować art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. W szczególności należy wykluczyć dokonywanie takiej wykładni wymienionego przepisu, która pozostawałaby w sprzeczności z wykładnią przyjętą w decyzji z dnia 15 kwietnia 2011 r. Podsumowując, należy zatem stwierdzić, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do skutecznego powołania się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jako podstawę do odmowy przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna. Ponadto wykładania tego przepisu dokonana przez organy administracji publicznej może budzić istotne wątpliwości z perspektywy restytucyjnego charakteru zasiłku dla opiekuna oraz wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzją ją poprzedzającą z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, co miało wpływ na wynik postępowania, oraz z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny uzupełnić zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, w szczególności poprzez wyjaśnienie czy ojciec skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, czy też takiego orzeczenia nie posiada. Ponadto organy administracji publicznej powinny także uwzględnić restytucyjny charakter zasiłku dla opiekuna, dokonując poprawnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a