II SA/Po 144/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. C. od decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 8 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 24 czerwca 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 61 ust. 2d i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej: "u.p.s.") w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1296), ustalił M. C. wysokość odpłatności za pobyt ojca B. C. w D. P. S. w [...] w kwocie [...]zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 lipca 2024 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w związku z pobytem B. C. od dnia 1 sierpnia 2023 r. w D. P. S. w [...] na podstawie decyzji kierującej do domu pomocy społecznej z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr [...], zachodzi konieczność ustalenia odpłatności za pobyt w wymienionym ośrodku. Decyzją z dnia 14 czerwca 2024 r., nr [...], ustalono nową odpłatność B. C. za pobyt w D. P. S. w [...] w kwocie [...]zł miesięcznie. Całkowity koszt utrzymania w domu pomocy społecznej wynosi natomiast [...] zł miesięcznie. Dalej, na podstawie oświadczenia złożonego przez M. C. ustalono, że jej sytuacja rodzinna i finansowa nie uległa zmianie od ostatniego rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 29 marca 2024 r. Na podstawie posiadanej dokumentacji ustalono, że M. C. jest córką B. C. i prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz ze swoim partnerem. Strona odmówiła udzielenia informacji na temat dochodów swojego partnera. Ujawniła natomiast, że posiada dochód z umowy o pracę na czas nieokreślony, który wynosi [...] zł Z akt sprawy wynika, że strona deklaruje gotowość ponoszenie odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie. Z uwagi na fakt, że M. C. osiąga dochód na osobę przekraczający 300% kryterium dochodowego, tj. wyższy niż [...] zł, jest zobowiązana do odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Zważywszy, że strona nie ujawnia sytuacji finansowej swojego partnera, z którym mieszka, organ przyjął, że ma ona możliwości finansowe partycypowania w kosztach pobytu ojca w placówce. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że B. C. ma także drugą córkę A. N., która również jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy organ I instancji postanowił rozdzielić po połowie czyli po [...] zł kwotę do zapłaty pomiędzy dzieci B. C.. Organ I instancji podjął próbę umownego uregulowania odpłatności jaką mają ponosić córki B. C. za jego pobyt w domu pomocy społecznej, ale strony nie doszły do porozumienia. W tych okolicznościach sprawy, organ I instancji biorąc pod uwagę sytuację osobistą i majątkową dzieci B. C., postanowił równo rozdzielić odpłatność pomiędzy zobowiązane dzieci. W odwołaniu z dnia 24 lipca 2024 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie o przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a także art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz art. 64 pkt 2, 3 i 7 u.p.s. W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że zaskarżona decyzja nie jest pierwszą decyzją organu w tej sprawie, pomimo że do tej pory postępowanie nie zakończyło się żadną decyzją ostateczną. W dniu 6 listopada 2023 r. organ decyzją nr [...] ustalił wysokość odpłatności w kwocie [...]zł miesięcznie. Od decyzji tej odwołująca wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Pomimo tego Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 4 kwietnia 2024 r., nr [...] zmienił własną nieostateczną decyzję i ustalił odpłatność w kwocie [...]zł miesięcznie. Od decyzji tej odwołująca również wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Postępowania przed organem odwoławczym nie zostały jeszcze zakończone. Zaskarżoną decyzją organ ponownie dokonał ustalenia odpłatności w sposób całkowicie dowolny bez de facto jakiegokolwiek przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wszelkie ustalenia organu I instancji sprowadzają się jedynie do domniemań i insynuacji nie opartych na zgromadzonych w sprawie materiałach. Odwołująca podniosła, że organ I instancji w ogóle nie zawiadomił jej o zakończeniu postępowania i możliwości końcowego wypowiedzenia się w sprawie. W niniejszym postępowaniu ma to kluczowe znaczenie, gdyż uniemożliwiło odwołującej przedłożenie wszelkich dowodów uzasadniających zwolnienie jej z odpłatności, a tym samym bezpośrednio wpłynęło na treść rozstrzygnięcia. Odwołująca wielokrotnie podnosiła przesłanki uzasadniające jej zwolnienie z odpłatności z uwagi na trudną sytuację finansową, stan zdrowia jej i jej partnera, jak również rażące naruszanie przez B. C. podstawowych obowiązków rodzinnych wobec odwołującej. Okoliczności podnoszone przez odwołującą wypełniają ustawowe przesłanki zwolnienia z odpłatności określone w art. 64 pkt 2, 3 i 7 u.p.s., których organ I instancji w ogóle nie przeanalizował. Następnie odwołująca podniosła, że organ I instancji nie wskazał zupełnie w jaki sposób ustalił koszt utrzymania B. C. w domu pomocy społecznej w kwocie [...]zł miesięcznie. Zaniechanie przez organ I instancji poczynienia jakichkolwiek ustaleń co do rzeczywistych kosztów utrzymania w domu pomocy społecznej, sytuacji finansowej zobowiązanych i przesłanek zwolnienia z tej odpłatności stanowi rażące naruszenie w zakresie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Dodatkowo odwołująca zwróciła uwagę, że organ I instancji bezpodstawnie uznał, iż osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności jest również jej partner. Ponadto organ I instancji przyjął, że wobec nieustalenia sytuacji finansowej partnera osoba zobowiązana ma możliwości finansowe partycypowania w kosztach, pomimo nieustalenia tych możliwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 stycznia 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 1 Zarządzenia Nr [...] Starosty [...] z dnia 22 lutego 2024 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w D. P. S. w [...] w roku 2024 (Dz. Urz. Woj. [...] z 2024 r., poz. 2313), średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w D. P. S. w [...] w roku 2024 wynosi [...] zł. Ta kwota została przyjęta właściwie przez organ I instancji i zarzuty podniesione w tym zakresie w odwołaniu są nieuzasadnione. Dalej, w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że B. C. przebywa w D. P. S. w [...], a M. C. jest jego córką. Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej są obowiązani co do zasady także zstępni mieszkańca, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej albo na osobę w rodzinie - w zależności od tego, czy prowadzą jednoosobowe gospodarstwo domowe, czy też nie. W tej sytuacji kluczowe jest zatem ustalenie wysokości dochodu osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, a ten - zdaniem Kolegium - mógł nie zostać określony prawidłowo w przypadku M. C.. Na potrzeby obliczenia dochodu w pierwszej kolejności należy ustalić, czy osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt rodzica w domu pomocy społecznej prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe. W takim przypadku konieczne jest ustalenie dochodu rodziny, tj. sumy miesięcznych dochodów osób w rodzinie (art. 6 pkt 4 u.p.s.). "Rodziną", w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s., są przy tym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Rodziną na gruncie przepisów u.p.s. są zatem także partnerzy prowadzący wspólne gospodarstwo domowe. Konieczność uwzględnienia dochodów członków rodziny wynika m.in. z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. Nie prowadzi to jednak - jak błędnie twierdzi odwołująca - do zobowiązania partnera danej osoby do wnoszenia opłaty. W tym zakresie organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że oparł się na oświadczeniu M. C., że od daty ostatniego wywiadu środowiskowego, tj. od dnia 29 marca 2024 r. jej sytuacja rodzinna i finansowa nie uległa zmianie. Zauważenia jednak wymaga, że kwestionariusza z tego wywiadu ani innych dokumentów obrazujących sytuację majątkową i rodzinną M. C. brak jest w aktach sprawy. Uniemożliwia to organowi odwoławczemu weryfikację, czy ustalenia organu wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Co więcej, organ I instancji wyjaśnił, że strona odmówiła podania wysokości dochodów partnera, a zatem na potrzeby ustalenia dochodu rodziny przyjął jedynie dochód M. C. w kwocie [...]zł miesięcznie, co nie było właściwe. Organ powinien bowiem ustalić dochód rodziny M. C., czyli także jej partnera, czego nie uczynił. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym, że w przypadku odmowy przez osoby zobowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., należy rozróżnić dwie sytuacje. Pierwszą, w której osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, ale wyraża zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2d u.p.s.) oraz drugą, w której osoba ta odmawia zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu (art. 61 ust. 2e u.p.s.). W sytuacji pierwszej, organy gminy winny uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej, przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej. Brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwieniu pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania. Kwestia spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 2e u.p.s. wymaga każdorazowego oceniania przez organ administracji publicznej z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Przepis art. 61 ust. 2e u.p.s. stanowi pewnego rodzaju sankcję dla osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, które odmówiły zawarcia umowy na ponoszenie odpłatności oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Taka postawa uniemożliwia bowiem ustalenie możliwości finansowych zobowiązanego, blokując jednocześnie przeprowadzenie stosownego postępowania. W ocenie Kolegium odmowa udzielenia informacji o zarobkach członka rodziny może więc zasadniczo stanowić odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w związku z czym zastosowanie znajduje przepis art. 61 ust 2e u.p.s. Organ I instancji zastosował go w niniejszej sprawie, jednakże w ocenie Kolegium było to przedwczesne. Z uwagi na brak w aktach sprawy kwestionariusza wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze stroną, organ odwoławczy nie jest w stanie zweryfikować, co się wówczas wydarzyło i czy w istocie M. C. odmówiła podania dochodów partnera. Nadto zdaniem Kolegium strona w pierwszej kolejności powinna zostać pouczona o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu, w tym uniemożliwiania dokonania ustaleń w tym zakresie, wynikających m.in. art. 61 ust. 2e i ust. 2f u.p.s. Nie ma dowodów na fakt pouczenia o tym fakcie odwołującej, a zatem na tym etapie nieuzasadnione było zastosowanie przez organ ww. przepisów i ustalenie stronie opłaty w kwocie [...]zł stanowiącej połowę kosztu pobytu B. C. w domu pomocy społecznej w części, która nie została przez niego pokryta. Dalej, w odwołaniu M. C. wskazała również na złożenie przez nią wniosku o zwolnienie z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, przy czym wniosku takiego nie ma w aktach sprawy. Jeśli w istocie został on złożony powinien on zostać rozpatrzony przez organ I instancji w ramach przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że organ I instancji naruszył przepis art. 10 K.p.a. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentu potwierdzającego, że odwołującej umożliwiono przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. W związku z koniecznością uwzględniania zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), w sprawie znajduje zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien dokonać rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności przeprowadzić wywiad środowiskowy z M. C., w celu ustalenia jej sytuacji rodzinnej i dochodowej, w tym dochodu rodziny, jeśli prowadzi ona wieloosobowe gospodarstwo domowe, pouczyć stronę o treści art. 61 ust. 2e i ust. 2f u.p.s. oraz o konsekwencjach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (lub uniemożliwienia dokonania pełnych ustaleń), a także zbadać, czy w przypadku strony zostały spełnione przesłanki zwolnienia z opłaty. Końcowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja nie jest pierwszym orzeczeniem wydanym wobec M. C. w sprawie opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Kolegium z urzędu jest wiadome, że organ I instancji decyzją z dnia 6 listopada 2023 r., nr [...] ustalił M. C. wysokość odpłatności za pobyt ojca B. C. w D. P. S. w [...] w kwocie [...]zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 grudnia 2023 r., przy czym decyzja ta została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 26 sierpnia 2024 r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jeśli zatem sprawa ta nie została jeszcze rozstrzygnięta, w ocenie Kolegium zasadne jest prowadzenie jednego postępowania wobec M. C. dotyczącego opłaty za pobyt B. C. w domu pomocy społecznej. Na ten aspekt wskazano również w odwołaniu. W sprzeciwie z dnia 24 stycznia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. C. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku w ogóle podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję skupiło się na brakach w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym przez organ I instancji, nie dokonując w pierwszej kolejności analizy, czy wydanie decyzji było w ogóle dopuszczalne. Z uwagi na fakt, że organ I instancji wszczął z urzędu kolejne już postępowanie administracyjne dotyczące tego samego przedmiotu, prowadzi to do sytuacji, iż finalnie w obrocie prawnym zaistnieją dwie decyzje administracyjne dotyczące tego samego obowiązku skarżącej. Brak jest jakichkolwiek podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego tego samego przedmiotu w stosunku do tych samych stron postępowania, w stosunku do których postępowanie już jest w toku. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2025 r. skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza Gminy [...] do przedłożenia całości akt postępowania, tj. teczki "B. C.", albowiem organ na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2025 r. przedłożył przy piśmie z dnia 10 lutego 2025 r. nie całość akt postępowania, a wyłącznie wybrane przez siebie, pojedyncze dokumenty i to dotyczące również innych postępowań, np. pismo nr [...] z dnia 24 stycznia 2025 r., którym to organ I instancji wszczyna kolejne już, czwarte postępowanie w sprawie (niniejszy sprzeciw dotyczy postępowania trzeciego), bliżej nieokreślone "oświadczenie P. C. ", "pismo skierowane do P. C." i "wywiad środowiskowy P. C.". Po zapoznaniu się z całością zgromadzonych przez organ I instancji akt stwierdzić należy, że zawierają one znacznie więcej dokumentów prowadzonych w sposób niezwykle niestaranny, pod niezliczoną ilością sygnatur, w żaden sposób nieuporządkowane. Pracownik organu nie był w stanie nawet określić ile postępowań prowadzi i jak stwierdził "nie prowadzi akt postępowania tylko teczkę pana B. ". Na rozprawie w dniu 7 maja 2025 r. pełnomocnik strony wnoszącej sprzeciw wniósł i wywiódł jak w sprzeciwie. Podkreślił, że jak go poinformowano, organ nie prowadzi akt administracyjnych, tylko teczkę dotyczącą B. C.. Wskazał, że akta sprawy organu I instancji są prowadzone niechlujnie. Organ prowadzi trzy odrębne postępowania dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i według wiedzy pełnomocnika wszczął kolejne postępowanie w styczniu 2025 r. Pełnomocnik podkreślił, że jego zdaniem postępowania te powinny być jednym postępowaniem, trzeba prowadzić pierwotne postępowanie, gdzie wydano pierwszą decyzję ustalającą odpłatność, a pozostałe powinny być umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w nim wskazano. Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2025 r., nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 24 czerwca 2024 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza więc konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną łącznie spełnione wszystkie określone w nim przesłanki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie publ. baza CBOSA). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należało, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W kontekście powyższego wskazać należy, że uchylając decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 24 czerwca 2024 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy w zasadzie oparł się na przesłance niemożności zweryfikowania twierdzeń organu I instancji z uwagi na brak przekazania mu całości akt sprawy. Nic jednak nie stało na przeszkodzie, aby organ odwoławczy wezwał organ I instancji do nadesłania całości akt sprawy. Okoliczność, że w aktach sprawy brakuje dokumentów, w oparciu o które organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, w żadnym wypadku nie stanowi bowiem okoliczności uzasadniającej zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Zauważenia wymaga, że organ odwoławczy na s. [...] i [...] zaskarżonej decyzji wskazał, że "w przypadku przedmiotowych opłat kluczowe jest zatem ustalenie wysokości dochodu osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, a ten – zdaniem Kolegium – mógł nie zostać określony prawidłowo w przypadku p. M. C.. (...) Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że oparł się na oświadczeniu p. C., że od daty ostatniego wywiadu środowiskowego tj. od 29.03.2024 r. jej sytuacja rodzinna i finansowa nie uległa zmianie. Zauważenia jednak wymaga, że kwestionariusza tego wywiadu ani innych dokumentów obrazujących sytuację majątkową i rodzinną p. M. C. brak jest w aktach sprawy. Uniemożliwia to organowi odwoławczemu weryfikację, czy ustalenia organu wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są prawidłowe". Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było wezwanie organu I instancji do nadesłania całości akt sprawy. Nie było bowiem żadnych podstaw do uchylenia się przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy co do jej meritum. Dopiero mając całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ odwoławczy mógłby formułować jakiekolwiek oceny co do stanu faktycznego w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Dalsze powody uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji opierają się na tych samych pobudkach. W dalszym fragmencie zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał bowiem, że "co więcej, Burmistrz Gminy S. wyjaśnił, że strona odmówiła podania wysokości dochodów partnera, a zatem na potrzeby ustalenia dochodu rodziny przyjął jedynie dochód p. M. C. w kwocie [...]zł miesięcznie, co nie było właściwe. Organ powinien bowiem ustalić dochód rodziny p. C., czyli także jej partnera, czego nie uczynił". Dalej jednak organ odwoławczy zacytował treść art. 61 ust. 2d i art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. oraz przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych wydane na gruncie tych przepisów konstatując, że "w ocenie Kolegium odmowa udzielenia informacji o zarobkach rodziny może zasadniczo stanowić odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w związku z czym zastosowanie znajduje przepis art. 61 ust. 2e u.p.s. (...) W przedmiotowej sprawie organ I instancji zastosował przepis art. 61 ust. 2e i ust. 2f u.p.s., ale w ocenie Kolegium było to przedwczesne. Z uwagi na brak w aktach sprawy kwestionariusza wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze stroną, organ odwoławczy nie jest w stanie zweryfikować, co się wówczas wydarzyło i czy w istocie p. C. odmówiła podania dochodów partnera. Nadto zdaniem Kolegium strona w pierwszej kolejności powinna zostać pouczona o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu, w tym uniemożliwiania dokonania ustaleń w tym zakresie, wynikających m. in. z art. 61 ust. 2s i ust. 2f u.p.s. Nie ma dowodów na fakt pouczenia p. C. o powyższym, a zatem na tym etapie nieuzasadnione było zastosowanie przez organ ww. przepisów i ustalenie stronie opłaty za pobyt w DPS w kwocie [...]zł stanowiącej połowę kosztu pobytu p. C. w DPS w części, która nie została przez niego pokryta." I znowu, argumentacja ta nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., albowiem organ odwoławczy w istocie nie zweryfikował, czy dokumenty zgromadzone w aktach sprawy rzeczywiście nie wskazują, że skarżąca uchyliła się od ujawnienia podczas wywiadu środowiskowego dochodów swojego partnera, a nadto, czy organ I instancji nie pouczył skarżącej o skutkach braku współpracy w zakresie ustalenia sytuacji finansowej i majątkowej jej rodziny. Nie wiadomo więc, czy rzeczywiście jest jakikolwiek "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy". Należy przy tym zauważyć, że w aktach przekazanych organowi odwoławczemu znajduje się notatka służbowa pracownika socjalnego z dnia 3 czerwca 2024 r., z której wynika, że skarżąca zadeklarowała, że pojawi się w dniu 24 maja 2024 r. w celu weryfikacji jej sytuacji w kontekście odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, jednak na wizycie nie stawiła się. Dopiero w dniu 27 maja 2024 r. telefonicznie poinformowała, że postara się przyjść w dniu 3 czerwca 2024 r. Tego dnia także nie stawiła się (k. [...] akt adm. organu I instancji), wobec czego organ I instancji pisemnie zawaiadomił ją, że wobec zmiany wysokości dochodów (B. C. – uw. własna Sądu) od marca 2024 r. zachodzi konieczność aktualizacji wywiadu środowiskowego zgodnie z art. 107 u.p.s. u osób zobowiązanych do odpłatności za pobyt osoby najbliższej w domu pomocy społecznej. W konsekwencji organ I instancji wezwał skarżącą do osobistego kontaktu celem udzielenia informacji do wywiadu rodzinnego (k. [...] akt adm. organu I instancji). Ostatecznie w dniu 19 czerwca 2024 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że podtrzymuje wszystko, co zawarła w swoim oświadczeniu z dnia 29.03.2024 (k. [...] akt adm. organu I instancji). Z treści decyzji organu I instancji wynika przy tym, że w dniu 23 marca 2024 r. przeprowadzono u skarżącej wywiad środowiskowy. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc wezwanie do nadesłania całości akt sprawy, w tym wywiadu środowiskowego z dnia 23 marca 2024 r. w celu ustalenia jakie oświadczenia złożyła skarżąca podczas tego wywiadu i czy rzeczywiście uchyliła się od przedstawienia sytuacji finansowej swojego partnera. Skoro bowiem skarżąca w dniu 19 czerwca 2024 r. złożyła oświadczenie o wyżej wymienionej treści, niezasadnie organ odwoławczy we wskazówkach co do dalszego postępowania wskazał, że organ I instancji winien przeprowadzić kolejny wywiad środowiskowy ze skarżącą w celu ustalenia jej sytuacji rodzinnej i dochodowej. Rzeczony wywiad został już bowiem przeprowadzony, a skarżąca potwierdziła jego aktualność w oświadczeniu z dnia 19 czerwca 2024 r. Dopiero gdyby okazało się, że skarżąca nie została na żadnym etapie postępowania pouczona o konsekwencjach uchylania się od przedstawienia swojej sytuacji finansowej i rodzinnej w kontekście ustalenia wysokości odpłatności za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej, zasadne stałoby się pouczenie w tym zakresie i ponowne wezwanie skarżącej do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji). To jednak na podstawie całości akt sprawy organ odwoławczy powinien zweryfikować, czy skarżąca na którymś etapie postępowania była informowana o konsekwencjach braku ujawnienia swojej sytuacji finansowej i majątkowej, a nie z góry zakładać, że do takiego pouczenia nie doszło i wskazywać organowi I instancji, że ponownie prowadząc postępowanie winien pouczyć o treści art. 61 ust. 2e i ust. 2f u.p.s. oraz o konsekwencjach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (lub uniemożliwienia dokonania pełnych ustaleń). Ostatnią przesłanką do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. było wskazanie, że skarżąca w odwołaniu podniosła, że złożyła wniosek o zwolnienie z odpłatności, w rezultacie wniosek taki powinien być rozpoznany w ramach przedmiotowej sprawy, przy czym "wniosku takiego nie ma w aktach sprawy" (s. [...] zaskarżonej decyzji). Skoro jednak organ odwoławczy nie dysponował całością akt, trudno domniemywać, czy rzeczywiście skarżąca złożyła taki wniosek, czy został on zgłoszony dopiero w odwołaniu. Dopiero gdyby rzeczywiście taki wniosek znajdował się w aktach sprawy, organ odwoławczy mógłby rozważać zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i wskazywać, że organ I instancji winien zbadać, czy w przypadku skarżącej spełnione zostały przesłanki zwolnienia z opłaty. Przytoczona wyżej argumentacja organu odwoławczego zasadniczo wskazuje na lekceważenie przez organ odwoławczy jego roli w załatwieniu sprawy co do jej istoty oraz lekceważenie przez ten organ zasady szybkości postępowania, albowiem organ odwoławczy zamiast wydawać decyzję o zaskarżonej treści winien w pierwszej kolejności wezwać organ I instancji do przedłożenia kompletnych akt sprawy. Podkreślenia wymaga, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny, w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy. Organ odwoławczy może przy tym samodzielnie uzupełnić brakujący materiał dowodowy, o ile uzupełnienie będzie mieściło się w zakresie art. 136 § 1 K.p.a. Na zgodny wniosek wszystkich stron organ odwoławczy może nawet przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji kiedy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wynika z art. 136 § 2 K.p.a. Końcowo należy zwrócić także uwagę na ostatnią wskazówkę poczynioną przez Kolegium, dotyczącą konieczności prowadzenia jednego postępowania w sprawie odpłatności, do której odniosła się także skarżąca w treści sprzeciwu. W tym zakresie Sąd wskazuje, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż przyczyną podjęcia czynności przez organ I instancji w tym postępowaniu była waloryzacja emerytury B. C. w marcu 2024 r. (k. [...] akt adm. organu I instancji). Wynika to także z wezwania skierowanego do skarżącej w dniu 3 czerwca 2024 r., w którym organ I instancji wskazał na zmianę wysokości dochodów (B. C. – uw. własna Sądu) od marca 2024 r., co skutkuje konicznością aktualizacji wywiadu środowiskowego zgodnie z art. 107 u.p.s. (k. [...] akt adm. organu I instancji). Skoro bowiem mieszkaniec domu pomocy społecznej jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za swój pobyt w wysokości 70 % swoich dochodów, to coroczna waloryzacja świadczenia emerytalnego powoduje konieczność ponownego obliczenia opłaty przypadającej na mieszkańca, a w konsekwencji także pozostałych osób zobowiązanych do pokrycia tych opłat. Nie dziwi więc dlaczego organ I instancji "prowadzi 3 odrębne postępowania", jak wskazuje skarżąca (choć kwestia, czy organ I instancji wydaje kolejne decyzje za poszczególne okresy, czy też podejmuje próby zmiany pierwotnej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. z uwagi na brak całości akt sprawy nie jest jasna), skoro B. C. zamieszkuje w D. P. S. w [...] od dnia 1 sierpnia 2023 r. i wówczas jego opłata za pobyt w domu pomocy społecznej była ustalona na podstawie wysokości jego świadczenia emerytalnego po waloryzacji z marca 2023 r. Później nastąpiła bowiem waloryzacja świadczenia emerytalnego w marcu 2024 r., a następnie ponownie w marcu 2025 r. Z art. 107 ust. 4 u.p.s. wynika natomiast, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej oraz w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Oczywistym jest natomiast, że zmiana dochodów B. C. wpływa na wysokość jego opłaty, a w konsekwencji także na wysokość opłat do ponoszenia których zobowiązani są jego zstępni (w części, która nie jest pokrywana przez B. C.). Na zmianę wysokości opłat i konieczność aktualizacji wywiadu wpływa także zmiana wysokości kosztów utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej, albowiem w 2023 r. obowiązywało Zarządzenie Starosty [...] nr [...] z dnia 7 marca 2023 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w D. P. S. w [...] w roku 2023 (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2023 r., poz. 2598), zgodnie z którym średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w D. P. S. w [...] w roku 2023 wynosił [...] zł. W 2024 r. była to już kwota [...]zł wynikająca z Zarządzenia Nr [...] Starosty [...] z dnia 22 lutego 2024 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w D. P. S. w [...] w roku 2024 (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2024 r., poz. 2313), natomiast w 2025 r. kwota [...]zł wynikająca z Zarządzenia Nr [...] Starosty [...] z dnia 6 marca 2025 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w D. P. S. w [...] w roku 2025 (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2025 r., poz. 2303). Mając powyższe na uwadze Sąd działają na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).