II SA/Po 145/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę. Decyzją z 28 listopada 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium" lub "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania firmy G. K. (dalej: "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "organ I instancji") z 3 czerwca 2024 r. nr [...] Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 3 czerwca 2024 r. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku salonu i serwisu mechanicznego pojazdów na salon i serwis mechaniczny z usługami blacharsko-lakierniczymi w S. przy ul. [...], na działkach nr [...] i [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca wskazując na błędną interpretację zapisów planu miejscowego przez organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazało, że co do zasady właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 dalej jako “u.i.ś."). Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że planowane przez Skarżącą wyżej wymienione przedsięwzięcie zakwalifikowane zostało stosownie do § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. SKO wskazało, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest wymagane dla przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących, jeśli obowiązek ten stwierdzi organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej (art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 1 u.i.ś.). Organ ten, przed wydaniem postanowienia, zasięga opinii organów, o których mowa w art. 64 ust. 1 u.i.ś. W niniejszej sprawie właściwe organy nie stwierdziły potrzeby przeprowadzenia oceny, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał jedynie warunki i wymagania, które należałoby uwzględnić w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. SKO wyjaśniło, że zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 80 u.i.ś.). Jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z m.p.z.p. uprawnia organ do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów ustawy - natomiast brak takiej zgodności obliguje organ do wydania decyzji negatywnej. Co więcej, stwierdzenie sprzeczności z planem zwalnia organ z konieczności prowadzenia szerszego postępowania wyjaśniającego i uzgodnieniowego z innymi organami. Nawet częściowa niezgodność z planem miejscowym skutkuje odmową określenia uwarunkowań środowiskowych. SKO odniosło się również do wyroku z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po 793/22 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: "WSA") wskazując, że zawarta w nim ocena prawna stała się nieaktualna z uwagi na zmianę stanu prawnego, gdyż ww. wyrok WSA dokonywał wykładni starego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na podstawie uchwały z 15 maja 1997 r. nr LII/272/97 Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. , rej. ul. [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 1997 r. Nr 13, poz. 96) zmienionej uchwałą Nr XXXII/298/2000 Rady Gminy [...] z dnia 26 października 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2000 r. Nr 78, poz. 1044) i uchwałą Nr XXXVIIl/329/2005 Rady Gminy [...] z dnia 19 maja 2005 r. (Dz. Urz. z 2005 r., Nr 108, poz. 2997). Mając na względzie powyższe Kolegium wyjaśniło, że teren inwestycji jest obecnie objęty ustaleniami uchwały nr XI/140/19 Rady Gminy [...] z 26 września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. - rejon ulic [...] i [...] - część [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r., poz. 8631). Jednocześnie na całym terenie objętym ustaleniami ww. planu zakazuje się lokalizacji "przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego oraz lokalizacji sieci infrastruktury technicznej". Dodatkowo zakazuje się na tym obszarze "usług z zakresu serwisu pojazdów i maszyn, wulkanizacji, blacharstwa, lakiernictwa, chyba że ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów stanowią inaczej" (§ 6 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p.), "usług demontażu pojazdów i maszyn, stacji napraw i obsługi pojazdów" (§ 6 ust. 3 pkt 8 m.p.z.p.). Ponadto dla terenu oznaczonego symbolem "[...]" stosownie do § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 m.p.z.p postanowiono, iż w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami [...], [...] dopuszcza się lokalizację "budynków usługowych, w tym handlu o powierzchni sprzedaży do 2000 m2" oraz "budynków usług najmu i serwisu samochodów, myjni samochodowej, wulkanizacji, w tym przechowywania opon, stacji napraw, kontroli i obsługi pojazdów na terenie [...]". SKO odrzuciło argumentację Skarżącej, że zapisy § 6 ust. 3 pkt 6 w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. dopuszczają lokalizację na terenie "[...]" wszelkich usług mieszczących się w podklasie [...] PKD. tj. w podklasie "Konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli". Kolegium podkreśliło, że gdyby zamysłem ustawodawcy lokalnego było dopuszczenie na terenie "[...]" tak rozumianych usług, to zbędne byłoby wprowadzenie na tym terenie ww. regulacji § 6 ust. 3 pkt 6 w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. przy jednoczesnym wprowadzeniu dla całego obszaru objętego planem dodatkowego zakazu w § 6 ust. 3 pkt 8 m.p.z.p., który nie przewiduje żadnych wyjątków w odniesieniu do poszczególnych obszarów terenu objętego tym planem. W związku z powyższym SKO uznało, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji, a materiał dowodowy zebrano w sposób wyczerpujący. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Skarżąca zarzucając jej naruszenie: 1. art. 80 ust 2 u.i.ś. w związku z § 6 ust. 3 pkt 4) i 8), w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2) uchwały nr Xl/140/19 Rady Gminy [...] z dnia 26 września 2019 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. - rejon ulic [...] i [...] - część [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019, poz. 8631) poprzez błędne przyjęcie, iż lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co przedsięwzięcie nie spełnia warunku niezbędnego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy lokalizacja inwestycji nie stoi w sprzeczności z zapisami m.p.z.p., a co za tym idzie zaistniały podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia; 2. art. 6, art. 7, art. 77 w związku z art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie zgromadzonych w sprawie opinii i uzgodnień potwierdzających brak negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko naturalne oraz brak pełnego skonfrontowania ich z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji polegające na braku należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jej podstawy faktycznej i prawnej oraz szczegółowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia odnoszącego się w szczególności opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] Mając na względzie powyższe Skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. pełnomocnik uczestnika A. N. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że właściwa wykładnia przepisów prawa miejscowego pozwala na podzielenie poglądu organu, iż wyłączenia par. 19 mpzp nie obejmują działalności blacharskiej i lakierniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] odmawiająca zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku salonu i serwisu mechanicznego pojazdów na salon i serwis mechaniczny z usługami blacharsko-lakierniczymi. Materialnoprawną podstawę zakwestionowanych decyzji stanowi art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 – "u.i.ś."). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Wobec powyższego słusznie organy obu instancji stwierdziły, że podstawowym warunkiem wydania decyzji środowiskowej jest ocena zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. W orzecznictwie podnosi się, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.i.ś. podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, LEX nr 1337407; z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2667/16, LEX nr 2589000, wyrok NSA z 16.07.2024 r., sygn. akt III OSK 2674/22, LEX nr 3743296, wyrok NSA z 9.05.2023 r., sygn. akt III OSK 2111/21, LEX nr 3566393.) Zatem podstawowym, spornym zagadnieniem, w przedmiotowej sprawie jest prawidłowość dokonanej przez organy interpretacji zapisów obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z 26 września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. - rejon ulic [...] i [...] - część I (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r., poz. 8631 – dalej jako m.p.z.p.) pod kątem zgodności planowanego przedsięwzięcia z jego ustaleniami. W sprawie nie ma wątpliwości, w zakresie ustalenia stanu faktycznego w szczególności: umiejscowienia przedsięwzięcia w terenie, jego zakresu oraz przedmiotu oraz wpływu na środowisko. Zaznaczyć należy, iż planowane przedsięwzięcie polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku salonu i serwisu mechanicznego pojazdów na salon i serwis mechaniczny z usługami blacharsko-lakierniczymi w S. przy ul. [...], na działkach nr [...] i [...] należy zakwalifikować stosownie do § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) jak i obecnie obowiązującego § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm.), jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Działki [...] i [...], na którym ma być realizowana inwestycja, zgodnie z zapisami m.p.z.p. połozone są na terenie zabudowy usługowej [...] Zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 4 i 8 m.p.z.p. na terenie całego planu zakazano lokalizacji usług z zakresu serwisu pojazdów i maszyn, wulkanizacji, blacharstwa, lakiernictwa, chyba że ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów stanowią inaczej oraz usług demontażu pojazdów i maszyn, stacji napraw i obsługi pojazdów. Odnosząc się do zapisów planu dotyczących już konkretnych jednostek w tym zakresie nalezy przytopczyć treść § 19 ust. 1 m.p.z.p., zgodnie z którym w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami [...], [...] dopuszcza się lokalizację: 1) budynków usługowych, w tym handlu o powierzchni sprzedaży do 2000 m 2; 2) budynków usług najmu i serwisu samochodów, myjni samochodowej, wulkanizacji, w tym przechowywania opon, stacji napraw, kontroli i obsługi pojazdów na terenie [...]; 3) budynków i wiat stacji paliw na terenie [...] w miejscu oznaczonym symbolem na rysunku; 4) garaży wyłącznie wbudowanych w bryłę budynku usługowego; 5) stanowisk postojowych naziemnych lub w garażach; 6) stanowisk postojowych naziemnych jako usług parkingowych. Wobec powyższego wskazać nalezy, iż ogólne zapisy m.p.z.p. wyraźnie odrózniają serwis pojazdów i maszyn od usług od usłuch lakierniczych czy też blacharstwa. Tym samym skoro w cytowanym wyżej § 19 ust. 1 m.p.z.p. wprowadzono wyjątki od reguły zakazu lokalizacji określonych uslug, to wyjątek ten nie może byc interpretowany rozszerzająco. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuprawnionego rozszerzenia wyjątków od zasady i byłoby jednocześnie niezgodne z dyrektywą wykładni językowej exceptiones non sunt extendandae (wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco). Z powyższych względów skoro § 19 ust. 1 m.p.z.p. dopuszcza wyłącznie lokalizację budynków usług najmu i serwisu samochodów, myjni samochodowej, wulkanizacji, w tym przechowywania opon, stacji napraw, kontroli i obsługi pojazdów na terenie [...], to tym samym w świetle ogólnych norm zakazane jest lokalizowanie na tym terenie usług z zakresu blacharstwa oraz lakiernictwa. Powyższej oceny w żadnym przypadku nie zmienia forsowana w skardze koncepcja, iż pod jedym kodem PKD [...] (Konserwacja i naprawa samochodów) obejmuje obejmuje naprawy mechaniczne elektyczne ale równiez naprawy nadzwozia, lakierowania i malowanie czy też wykonywanie zabiegów antykorozyjnych. Wobec tak postawionego zarzutu odwołać należy sie do zapisów obowiązującego w dniu wydawania zaskarzonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie P. Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885 ze zm.). W myśl § 1 wskazanego rozporządzenia P. Klasyfikację Działalności (PKD) wprowadzono do stosowania w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Skoro PKD została wprowadzono wyłącznie dla celów statystycznych i ewidencyjnych, to nie można uznać, że przeprowadzony tam podział działalności jest wiążący przy interpretacji aktów prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy organy prawidlowo uznały, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z planem miejscowym, to zaś oznacza, iż nie było podstaw do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia zaproponowanego przez Skarżącego. Sąd jednocześnie zaznacza, iż jeżeli plan miejscowy wprost zakazuje realizacji określonego przedsięwzięcia, z czym mamy do czynienia na guncie niniejszej sprawy, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Tym samym zawarta w skardze argumentacja, iż realizacja zamierzonego przedsięwzięcia nie będzie skutkowac powstaniem ryzyka emisji zanieczyszczeń do otoczenia pozostaje bez znaczenia w sprawie. Z tych też względów za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 u.i.ś. Ponadto wbrew zarzutom skargi organy nie naruszyły przepisów odnoszących się do postępowania wyjaśniającego oraz dotyczących formy wydania decyzji oraz zakresu jej uzasadnienia – art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Zaznaczyć należy, iż zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania oceny zgodności inwestycji z zapisami m.p.z.p.. Tym organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał jego oceny, która to nie nosi cech dowolności. Ponadto wskazać należy, iż uzasadnienie obu decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Na koniec Sąd wskazuje, co nie jest kwestionowane w skardze, iż wobec zmiany stanu prawnego sprawy tj. uchylenie uchwały z 15 maja 1997 r. nr LII/272/97 Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], rej. ul. [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 1997 r. Nr 13, poz. 96) wywody prawne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po 793/22 w P. nie wiąże gdyż Sąd dokonywał wykładni starego planu miejscowego. Tym samym zgodnie z zasada praworządności organ obowiązany był do oceny zgodności planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami czego dokonał w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.