II SA/Po 1551/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski ( spr ) Sędziowie sędzia WSA Maciej Dybowski as.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 marca 2005 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. O. kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski JFS Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił skarżącemu W.O. przyznania specjalnego dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając decyzję powołano się na przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), oraz uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania i ustalania wysokości finansowania i wypłacania specjalnych dodatków mieszkaniowych. Specjalny dodatek mieszkaniowy przysługuje gdy powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu mieszkalnego, łącznie z normami, o których mowa w pkt. 5.2 i pkt. 5.2A wskazanej uchwały, nie przekracza normatywnej o więcej niż: 30% lub 50% pod warunkiem, ze udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Ustalono, że powierzchnia użytkowa zajmowanego przez skarżącego lokalu wynosząca [...]m2 przekracza normatywną powierzchnię o więcej niż 30%/50%. Pismem z dn. [...] r. skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Uzasadniając decyzję zauważono, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nastąpiło w oparciu o postanowienia uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dn. [...] r. w sprawie zasad i trybu przyznawania, ustalania wysokości, finansowania i wypłacania specjalnych dodatków mieszkaniowych. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżącego rozważył czy uchwała ta może stanowić podstawę prawną do ustalenia prawa do specjalnego dodatku mieszkaniowego. Zagadnienie ustalenia prawa do specjalnego dodatku mieszkaniowego jest pojęciem, które nie jest znane w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), ani w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Wskazano na brak wyraźnego upoważnienia ustawowego do regulowania przez gminę sposobu przyznawania oraz finansowania – dodatków mieszkaniowych specjalnych. Powołując się na wyrok NSA z dn. 4 stycznia 1991 r. sygn. SA/Wr 1005/90 podkreślono, że podstawą do stanowienia prawa miejscowego nie może być przepis o charakterze ogólnym. Organ odwoławczy wskazał, iż Uchwała Miasta P. z dn. [...] r. nie może stanowić podstawy materialno-prawnej do przyznania – na podstawie decyzji administracyjnej – specjalnych dodatków mieszkaniowych. Wskazano, że przepisy powołanej przez organ I instancji uchwały nie mają charakteru powszechnie obowiązującego prawa. Organ odwoławczy podkreślił, iż przedstawione w uzasadnieniu stanowisko nie jest oceną legalności uchwały Rady Miasta P., ale ustaleniem czy uchwała ta może stanowić podstawę materialno-prawną do ustalenia prawa skarżącego do specjalnego dodatku mieszkaniowego. Pismem z dn. [...] r. skarżący wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w P. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Żądanie objęte skargą umotywowano trudną sytuacją życiową oraz faktem, iż zajmowane mieszkanie przekracza o [...] m2 kryterium stanowiące podstawę do wydania decyzji o przyznaniu specjalnego dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny po zapoznaniu ze stanem faktycznym i prawnym sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Pomimo zastrzeżenia, iż wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko nie jest oceną legalności uchwały Rady Miasta P., ale ustaleniem czy uchwała ta może stanowić podstawę materialno-prawną do ustalenia prawa skarżącego do specjalnego dodatku mieszkaniowego, to w istocie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dokonało oceny legalności wydanej w dniu [...] r. uchwały. Tymczasem stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. 94, Nr 122, poz. 593 ze zm.) przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie przez właściwe organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej i obowiązują na obszarze działania tych organów (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Uchwała rady miasta stanowi akt prawa miejscowego, będący źródłem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie. Uchwała Rady Miasta P. jest też częścią systemu prawnego i stanowiła materialno - prawną podstawę wydania decyzji w sprawie. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono nieważności tej uchwały w trybie nadzoru lub kontroli sądowej. Uchwały organów gminy, co do których istnieje domniemanie zgodności z prawem (wobec których organ nadzoru nie orzekł nieważności) wiążą samorządowe kolegia odwoławcze. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchwały rady gminy stanowią na terenie jej działania obowiązujące przepisy prawa miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest związane takimi uchwałami rady gminy. Kolegium nie może ich pominąć, tak jak sąd administracyjny, który jest związany tylko ustawami. Dopóki uchwały rady gminy obowiązują, dopóty organ administracji nie może rozstrzygać inaczej niż według stanu prawnego zawartego w obowiązujących uchwałach. Rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywateli, organy administracji publicznej mogą to uczynić tylko na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego i dlatego należy przyjąć, że kolegia nie mogą oceniać legalności tych przepisów (uchwała NSA z dn. 28 października 2002 r., sygn. akt FPK 7/02, uchwała NSA z dn. 18 grudnia 1997 r., sygn. FPK 23/97, uchwała NSA z dn. 30 października 2000 r. sygn. OPK 13/00, uchwała NSA z dn. 18 grudnia 2000 r., sygn. OPK 22/00 ). Kiedy podczas rozpoznawania sprawy Kolegium powzięło wątpliwość co do legalności uchwały rady gminy, będącej podstawą decyzji organu I instancji, winno było zwrócić się do organu nadzoru o podjęcie działań zmierzających do stwierdzenia nieważności uchwały, przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym, a do czasu rozstrzygnięcia kwestii legalności uchwały zawiesić postępowanie odwoławcze. Zgodnie z wymaganiami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), akty prawa miejscowego, są stanowione wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych oraz wedle zasad i w trybie określonym w ustawie (postanowienie SN z dn. 14 listopada 2002 r., sygn. III RN 64/02). Na gruncie polskiego systemu prawnego obowiązuje sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, która sprawowana jest w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 2 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zasadniczo tryb wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego reguluje przepis art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. "Trzeba pamiętać, iż ustawy samorządowe - art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.|U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) , art. 90a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 88a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) wyłączają stosowanie art. 52 § 3 i § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do skarg na uchwały (zarządzenia) organów samorządu terytorialnego i rozstrzygnięcia nadzorcze organów nadzoru nad samorządem terytorialnym. Oznacza to, że złożenie takiej skargi nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednak złożenie tzw. "skargi powszechnej", tzn. skargi składanej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, może nastąpić dopiero po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (...)" - W. Chróścielewski, J.P. Tarno; Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi; Warszawa 2004, s.429). Z obowiązującej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika wprost, iż nie jest ograniczone żadnym terminem prawo wniesienia skargi na akty prawa miejscowego przez prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Podobne zagadnienie było przedmiotem rozważań także Sądu Najwyższego według ustalonego w orzecznictwie poglądu "Organy te ( administracji publicznej ) nie są uprawnione do kontroli i oceny zgodności przepisu aktu wykonawczego z przepisami ustawowymi, w szczególności nie mogą oceniać, czy przepisy wykonawcze zostały wydane w ramach upoważnienia ustawowego, czy też z jego przekroczeniem. W każdym razie zarówno judykatura, jak i doktryna nie formułują pod adresem organów administracji takich wymagań, nie przypisują im takich obowiązków ani kompetencji. Z tej przyczyny organy orzekające w rozpoznawanej sprawie (zarówno wójt, jak i samorządowe kolegium odwoławcze) nie mogły odmówić zastosowania (...) rozporządzenia. Mógł to uczynić dopiero sąd (Naczelny Sąd Administracyjny), odmawiając zastosowania przepisu aktu wykonawczego niższego rzędu niezgodnego z ustawą." (wyrok SN z dn. 7 marca 2002 r., sygn. III RN 50/01). Ustosunkowując się wprost do powołanego powyżej wyroku Sądu Najwyższego, należy stwierdzić, że w stosunku do organów administracji nie kieruje się wymagań dokonywania kontroli i oceny zgodności przepisu aktu prawa miejscowego z przepisami ustawowymi, nie mogą one oceniać, czy przepisy te zostały wydane w ramach upoważnienia ustawowego. Z tej przyczyny samorządowe kolegium odwoławcze, rozstrzygające w przedmiotowej sprawie, nie mogło odmówić zastosowania uchwały Rady Miasta P. [...] r., nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania i ustalania wysokości finansowania i wypłacania specjalnych dodatków mieszkaniowych. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ P. Miładowski /-/ M.Dybowski JFS