II SA/Po 158/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Miasta P. oraz D. L. – L. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; I. uchyla punkt 4 zaskarżonej decyzji, II. oddala skargi w pozostałym zakresie, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w zakresie wskazanym w punkcie I-szym wyroku, IV. zasądza od Wojewody W. na rzecz: - Miasta P. kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, - Danuty L. – L. kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r. znak (...) Starosta P. orzekł o: 1. zwrocie na rzecz p. D. L.-L. części nieruchomości położonej w P. na (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr (...) o pow. (...) m2 i działka nr (...) o pow. (...) m2, arkusz mapy (...), obręb (...) , zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy stanowiącej własność Miasta P.; 2. zobowiązaniu p. D. L.-L. do zwrotu na rzecz Miasta P. części nieruchomości zamiennej położonej w P. w rejonie ulic (...) i (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr (...) cz., arkusz mapy (...), obręb F(...), oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, jako działka nr (...) o pow. (...)m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy, stanowiącej własność p. D. L.-L.; 3. niezobowiązywaniu p. D. L-L. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 4. zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości – działki gruntu nr (...), położonej w P. w rejonie ulic (...) i (...), arkusz mapy (...), obręb (...) o pow. (...) m2, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr (...), na działki: nr (...) o pow. (...) m2 oraz nr (...) o pow. (...) m2, zgodnie z mapą projektu podziału, stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto P. kwestionując podstawę prawną zwrotu nieruchomości oraz D. L.-L. kwestionując zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wzajemnych rozliczeń. Rozpoznając ponownie sprawę, na skutek złożonych odwołań, organ II instancji – Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł: 1. zwrócić na rzecz p. D. L.-L. części nieruchomości położonej w P. na (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr (...) o pow. (...) m2 i działka nr (...) o pow. (...) m2, arkusz mapy (...), obręb (...), zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., stanowiącej własność Miasta P.; 2. zobowiązał p. D. L.-L. do zwrotu na rzecz Miasta P. części nieruchomości zamiennej położonej w P. w rejonie ulic (...) i (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr (...) cz., arkusz mapy (...), obręb (...), oznaczonej na mapie z projektem podziału , stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji jako działka nr (...) o pow. (...) m2, zapisanej w księdze wieczystej KW (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy stanowiącej własność p. D. L.-L.; 3. nie zobowiązał p. D. L.-L. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 4. zobowiązał Miasto P. do zapłaty na rzecz p. D. L.-L. dopłaty pieniężnej określonej w art. 140 ust. 5 in fine ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w wysokości (...) zł stanowiącej kwotę równą różnicy wartości części zwracanej nieruchomości zamiennej (tj. działki nr (...)); 5. zatwierdził podział nieruchomości – działki gruntu nr (...), położonej w P. w rejonie ulic (...) (...), arkusz mapy (...), obręb (...) o pow. (...) m2, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr (...), na działki: nr (...) o pow. (...) m2 oraz nr (...) o pow. (...) m2, zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji, oraz określił, że 6. wykonalna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę wpisu prawa własności nieruchomości wymienionej w punkcie 1 na rzecz p. D. L.-L., natomiast wymieniona w punkcie 2 na rzecz Miasta P. Wydając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności określoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a nie jedynie w odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa wydanie decyzji reformatoryjnej (jak w niniejszym przypadku) ma miejsce w sytuacji, gdy organ rozpatrujący odwołanie dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, czy to z uwagi na wady postępowania wyjaśniającego, czy też naruszeniu w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego. W ocenie organu odwoławczego ta ostatnia sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wydając rozstrzygnięcie reformatoryjnej organ II instancji oparł się na następujących ustaleniach faktycznych i argumentach prawnych: D. L.-L. wystąpiła z pismem z dnia (...) maja 2003 r. (uzupełnionym pismem z dnia (...) czerwca 2003 r.) z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w P. na (...), obręb P., arkusz mapy (...), działka nr (...). Nieruchomość będąca przedmiotem wniosku został nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy zamiany, zawartej aktem notarialnym z dnia (...) grudnia 1984 r. Rep. Nr (...), w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64). Z treści aktu wynika, iż Skarb Państwa nabył na własność działkę nr (...) o pow. (...) m2 zapisaną w KW nr (...), natomiast D. L.-L. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr (...) o pow. (...) m2. W umowie tej w § 2 pkt 6 powołano decyzję Wojewódzkiego Zakładu Rozbudowy Miast i Osiedli w P. Biuro Planowania Przestrzennego – o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia (...) lutego 1981 r. nr (...). Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia (...) stycznia 2002 r. znak (...) zatwierdzony został podział działki nr (...) o pow. (...) m2 (stanowiącej część działki nr (...) o pow. (...) m2 objętej umową zamiany z dnia (...) grudnia 1984 r.) w wyniku którego powstały działki nr (...) o pow. (...) m2 oraz (...) o pow. (...) m2 (k. 26-27 akt adm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle art. 137 ust. 1, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (w niniejszej sprawie umowa zamiany nieruchomości została zawarta), nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (w niniejszej sprawie umowa zamiany nieruchomości została zawarta), cel ten nie został zrealizowany. Przepis ten zawarty w rozdziale 6 działu III ustawy znajduje zastosowanie, zgodnie z art. 216 ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach wywłaszczania nieruchomości. Przy podejmowaniu decyzji o zwrocie nieruchomości konieczne jest zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości i dokonanie oceny, czy stała się ona zbędna dla jego realizacji. W przedmiotowej sprawie można, w ocenie organu, uznać iż nieruchomość został nabyta pod budowę osiedla mieszkaniowego. Cel nabycia wynikał wyraźnie z treści § 2 pkt b umowy zamiany z dnia (...) grudnia 1984 r. Rep. nr (...), w którym powołana jest decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli w P. z (...) lutego 1981 r. znak (...) wydana na wniosek WSM – Zakładu Projektowania i Usług Inwestycyjnych z (...) grudnia 1980 r. nr (...) zatwierdzająca plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego, zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych, zatwierdzonym Zarządzeniem nr (...) Prezydenta m. P. z (...) stycznia 1974 r. Ponadto decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. z dnia (...) sierpnia 1989 r. znak (...) po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej z (...) lipca 1989 r. nr (...) udzielono pozwolenia na budowę obiektu (przychodnia zdrowia z apteką) na terenie jednostki. Z informacji uzyskanych przez organ pierwszej instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego wynika, iż inwestorem budowy przychodni na (...) był Wydział Zdrowia Urzędu Wojewódzkiego w P. Z uwagi na zmianę zasad finansowania inwestycji służby zdrowia oraz brak zabezpieczenia środków finansowych na kontynuację budowy, prace budowlane planowanego obiektu zostały wstrzymane w lutym 1991 r. Przeprowadzona w tym okresie analiza aktualnych potrzeb wykazała, iż budowa przychodni na (...) jest zbędna i obiekt może być przeznaczony na inny cel – pismo Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych Urzędu Miasta P. z (...) sierpnia 1998 r. znak (...) (k. 364-365 akt adm.). Treść umowy z (...) grudnia1984 r. oraz w/w dokumentów świadczą o tym, że celem nabycia nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego (w tym budowa przychodni służąca mieszkańcom osiedla). Na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych licznych oględzin przedmiotowej nieruchomości Starosta P. uznał, iż stała się ona zbędna na cel dla jakiego nastąpiło jej nabycie na rzecz Skarbu Państwa. Zaplanowana na działkach nr (...) i nr (...) inwestycja nie została bowiem zrealizowana w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obecnie działka nr (...) stanowi ugór, w przeważającej części porośnięta jest trawą i chwastami, w części zachodniej znajduje się utwardzony pas o szerokości 1,5 m. Działka nr (...) zabudowana jest jednopiętrowym budynkiem w stanie surowym zamkniętym. Z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. J. R. wynika, iż przedmiotowy budynek ze względu na swój obecny stan nie nadaje się do remontu ani adaptacji. Z uwagi na powyższe budynek został zakwalifikowany do rozbiórki. Powyższe potwierdził również rzeczoznawca majątkowy p. B. W., podając w sporządzonym operacie szacunkowym, określającym wartość działek nr (...) i nr (...), że przedmiotowy budynek nadaje się wyłącznie do rozbiórki. Zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami biegły określił zmniejszenie wartości przedmiotowej działki na kwotę (...) zł. Przepis art. 137 ust. 1 i 2 ustawy zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, iż nieruchomość wywłaszczona można uznać za zbędną w sensie faktycznym, a więc wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu lub pomimo upływu lat 10 od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z powyższym przepisem, wystąpienie choćby jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy, iż na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, tj. (...) maja 2003 r. sporna nieruchomość był zbędna na cel jej nabycia – czyli budowę osiedla mieszkaniowego (w tym budowę przychodni służącej mieszkańcom osiedla). Z dokumentów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, w tym przeprowadzonych oględzin jednoznacznie wynika, iż mimo upływu ustawowego terminu, na spornych działkach nr (...) i nr (...) nie zrealizowano celu nabycia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. W tych warunkach organ uznał, iż na przedmiotowej działce pomimo rozpoczęcia realizacji celu nabycia nieruchomości (rozpoczęto budowę przychodni, która jednakże została wstrzymana w 1991 r.), nie zrealizowano go w ciągu ustawowego 10-letniego terminu, a tym samym została spełniona przesłanka zwrotu działek nr (...) i nr (...), określona w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do jednego z zarzutów podniesionych przez Miasto P., organ wyjaśnił iż istnienie na zwracanej nieruchomości kabli energetycznych średniego i niskiego napięcia nie może zostać uznane za realizację celu wywłaszczenia, a istnienie infrastruktury technicznej – z natury rzeczy – nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Potwierdza to stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1088/9, czy też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 777/06. Celem wywłaszczenia nie była budowa sieci elektroenergetycznej. Samo istnienie infrastruktury technicznej w postaci sieci przesyłowych nie uniemożliwia korzystania z danej nieruchomości przez jej byłego właściciela lub inną uprawnioną osobę. Co najwyżej osoba, której taka nieruchomość jest zwracana, może być ograniczona w możliwości pełnego jej zagospodarowania, ale nie odbiera to możliwości samego zwrotu. Odnosząc się do kwestii wzajemnych rozliczeń stron organ wskazał, iż zgodnie z art. 140 ust. 3 oraz art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli zwrotowi podlega tylko część wywłaszczonej nieruchomości (tak jak w niniejszym przypadku) to obowiązek właściciela sprowadza się do zwrotu proporcjonalnej części odszkodowania, a skoro w niniejszym przypadku zamiast odszkodowania przyznana została jedynie nieruchomość zamienna (działka nr (...)) to właściwym wydaje się nałożeni obowiązku zwrotu działki zamiennej jedynie w proporcjonalnej części ( w tym przypadku wydzielonej działki (...)). Wojewoda nie podzielił zarzutu skarżącej w kwestii obowiązku zwrotu przez Starostę P. kwoty (...) zł (obecnie po waloryzacji i denominacji stanowiącej kwotę (...) zł) stanowiącej dopłatę pieniężną wniesioną przez skarżącą zgodnie z aktem notarialnym z dnia (...) grudnia 1984 r. (dopłata z tytułu większej niż wartość nieruchomości wywłaszczonej, wartości przyznanej nieruchomości zamiennej). Wskazał, że art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zakłada, w przypadku zwrotu nieruchomości zamiennej, zobowiązania Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego (w zależności od tego który podmiot jest właściwy) do zwrotu dopłaty pieniężnej wyrównującej wartość nieruchomości zamiennej w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej. Zgodził się również z poglądami organu I instancji, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują zobowiązania jednostki samorządu terytorialnego do zwrotu kwoty równej różnicy wartości nieruchomości, wynikającej ze zmniejszenia wartości nieruchomości wywłaszczonej. Wskazał, iż zgodnie z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu i zgodnie z art. 140 ust. 4 tej ustawy, kwestie związane ze zwiększeniem lub zmniejszeniem wartości nieruchomości wywłaszczonej wskutek działań podjętych na tej nieruchomości po jej wywłaszczeniu, mogą być rozliczane jedynie poprzez zmniejszenie lub zwiększenie zwracanego odszkodowania. Podzielił natomiast stanowisko skarżącej, co do uznania za błędne stanowiska Starosty P. odnośnie braku ustawowego uzasadnienia dla dokonania rozliczenia kwoty (...) zł z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości zamiennej na skutek poczynionych na tej nieruchomości nakładów. Wskazał na sformułowanie zawarte w art. 140 ust. 5 ustawy, które brzmi, iż w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości zamiennej stosuje się dopłaty pieniężne równe różnicy wartości tej nieruchomości określonej na dzień zwrotu. Przepis ten daje skarżącej prawo do świadczenia pieniężnego odpowiedniego do zwiększenia się wartości części zwracanej nieruchomości. Zgodnie ze sporządzoną wyceną obu nieruchomości, wartość działki nr (...) (części nieruchomości zamiennej) na skutek nakładów zwiększyła się o kwotę (...) zł i zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie wskazane jest dokonanie rozliczenia tej kwoty w formie dopłaty do której zobowiązane będzie Miasto P. Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż zgodnie z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy, który w myśl art. 154 ust. 1 ustawy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Takie operaty szacunkowe na potrzeby niniejszej sprawy opracowała na dzień (...) kwietnia 2010 r. rzeczoznawca majątkowy B. W., opierając się na przepisach ustawy Kodeks cywilny, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w oparciu o Powszechne Krajowe Zasady Wyceny – uchwalone przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W podsumowaniu dokonanych ustaleń i obliczeń rzeczoznawca majątkowy określił: Wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr (...) o pow. (...) m2 i nr (...) o pow. 2.593 m2 określona na podstawie przepisu art. 140 ustawy o gospodarcze nieruchomościami wyniosła: – wartość nieruchomości wg stanu z dnia nabycia i cen na dzień wyceny - (...) zł, – wartość nieruchomości wg stanu na datę zwrotu i cen na dzień wyceny – (...) zł, – zmniejszenie wartości nieruchomości – (...) zł, – aktualna wartość nieruchomości – (...) zł. W operacie szacunkowym ustalono zmniejszenie wartości nieruchomości po jej nabyciu na kwotę (...) zł. Wartość nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr (...) o pow. (...) m2 określona na podstawie przepisu art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyniosła: – wartość nieruchomości wg stanu z dnia nabycia i cen na dzień wyceny - (...) zł, – wartość nieruchomości wg stanu na datę zwrotu i cen na dzień wyceny – (...) zł – zwiększenie wartości nieruchomości – (...) zł. W operacie szacunkowym ustalono zwiększenie wartości nieruchomości po jej nabyciu na kwotę (...) zł. Dokonując oceny przedłożonych operatów zgodnie z wymogami określonymi w art. 80 kpa Wojewoda Wielkopolski uznał, iż analiza formalno- prawna wskazuje, że zostały one wykonane zgodnie z przepisami prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny. Rzeczoznawca majątkowy w sposób logiczny i przejrzysty wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się sporządzając operaty, jak również prawidłowo zastosował i uzasadnił przy wycenie działek nr (...) i (...) podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia i metodę kosztów likwidacji, a w stosunku do projektowanej działki nr (...) podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wskazał, że w myśl art. 96 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się osobnej decyzji zatwierdzającej podział, zaś ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Podział nieruchomości w związku z realizacją roszczeń, co do części nieruchomości dokonywany jest z urzędu niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 95 pkt 4 oraz art. 97 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Na podstawie wskazanych wyżej przepisów organ odwoławczy zatwierdził podział działki nr (...) tak jak w punkcie (...) decyzji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli zarówno D. L.-L., jak i Miasto P. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 140 ust. 1-5 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 i 64 Konstytucji RP poprzez nieprzyznanie należnej skarżącej od Miasta P. dopłaty pieniężnej w wysokości wniesionej przez nią dopłaty wyrównującej wartość nieruchomości zamiennej w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej oraz odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości wywłaszczonej na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Miasto P. zakwestionowało przede wszystkim podstawę zwrotu przedmiotowej nieruchomości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 136 ust. 3, 137 i 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego organy obu instancji nie wykazały, na podstawie posiadanej dokumentacji, jaki był konkretny cel wywłaszczenia objętej postępowaniem nieruchomości oraz nie dokonały należytej analizy szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych, zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta m. P. Nr (...) z dnia (...) stycznia 1974 r. W tych warunkach nie można mówić, że cel wywłaszczenia został lub nie został zrealizowany i w jakim zakresie nastąpiła jego realizacja (co do całości, czy części nieruchomości). Organ nie ustalił, czy cała nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot tj. dawna działka nr (...), miała być zabudowana i nie uwzględnił, że jakkolwiek działka nr (...) nie jest zabudowana budynkiem, ale równocześnie przechodzą przez nią urządzenia infrastruktury technicznej obsługującej osiedle mieszkaniowe. Organ nie wyjaśnił, czy na tym terenie (działka (...)) w ogóle miały powstać obiekty kubaturowe, a jest przecież możliwe że zgodnie z planem ta działka miała być niezabudowana i przykładowo przeznaczona pod zieleń. Skarżący zakwestionował również punkt 3 zaskarżonej decyzji, w którym nie zobowiązano byłego właściciela do zwrotu na rzecz Miasta P. zwaloryzowanego odszkodowania oraz zobowiązanie w punkcie 4 decyzji Miasta P. do uiszczenia na rzecz D. L.-L. dopłaty pieniężnej określonej w art. 140 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wysokości (...),-zł. Zakwestionował również prawidłowość wyceny wartości o jaką uległa zmniejszeniu wartość wywłaszczonej nieruchomości (kwota (...) zł). Wskazał, że według jego ustaleń koszty wyburzenia i rozbiórki obiektu wraz z wywozem gruzu i utylizacją wszelkich śmieci znajdujących się na działkach (...) i (...) są znacznie niższe i mieszczą się w granicach (...) zł. Zarzucił ponadto, że Wojewoda wskazując w punkcie 4 decyzji o zobowiązaniu Miasta P. do zapłaty na rzecz D. L.-L. dopłaty pieniężnej w wysokości (...) zł stanowiącą kwotę równą różnicy wartości części zwracanej nieruchomości zamiennej (działka nr (...)) naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na wniesione skargi Wojewoda podtrzymał dwoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi okazały się uzasadnione, ale tylko w części. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sądowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. ... § 2 ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm. ) zwaną dalej u.g.n. Zgodnie z art. 216 ust. 1 powołanej ustawy przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64). Jak wynika z akt sprawy, w wyniku umowy zamiany zawartej w formie aktu notarialnego z dnia (...) grudnia 1984 r. Rep. Nr nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości położonej na (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka (...) (obręb (...), arkusz mapy (...)) stanowiącej dawną działkę (...) o pow. (...) m2 , nastąpiło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W zamian za powyższą nieruchomość D.L.-L. nabyła w użytkowanie wieczyste nieruchomość położoną w P. przy ul. (...) – działka nr (...) o pow. (...) m2. Wniosek skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rozpatrywany był w oparciu o przesłanki z art. 136 i art. 137 u.g.n. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, zasadniczą okolicznością jaką organ administracji winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 w/w ustawy stanowiąc w ust. 1, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W niniejszej sprawie, jak wynika z obszernego materiału dowodowego, szczegółowo opisanego w decyzji II instancji, przedmiotowa nieruchomość miała zostać przeznaczona na osiedle mieszkaniowe. Cel nabycia wynikał z treści § 2 pkt b umowy z dnia (...) grudnia 1984 r. Rep. Nr (...), w którym została powołana decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli w P. z dnia (...) lutego 1981 r. znak (...) zatwierdzająca plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedla mieszkaniowego, zatwierdzonym Zarządzeniem Nr (...) Prezydenta m. P. z dnia (...) stycznia 1974 r. Niesporne jest przy tym, że dawna działka (...) oznaczona później jako działka (...), mieściła się na terenie jednostki B tego osiedla, co zostało ustalone na podstawie wypisu i wyrysu szczegółowego planu zagospodarowania zespołu osiedli mieszkalnych zatwierdzonego Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. Nr (...) z dnia (...) stycznia 1974 r. (k. 331-359 akt adm.). Na terenie jednostki B, zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. z dnia (...) stycznia 1989 r. znak (...) Nr (...)udzielono przy tym pozwolenia na budowę obiektu – przychodnia zdrowia z apteką (k. 17-18 akt adm.). Nie ulega więc wątpliwości, iż nabycie nieruchomości (wbrew zarzutom Miasta P.) nastąpiło w konkretnym celu – budowy osiedla mieszkaniowego, przy czyn zgodnie z ustaleniami realizacyjnymi dla poszczególnych terenów jednostki B (k. 331 akt adm.) na terenie tej jednostki miały powstać: obiekty mieszkaniowe – wielorodzinne o wysokiej intensywności zabudowy, zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, szkoła podstawowa, przedszkole, żłobek, ośrodek usługowy jednostki B; handel, gastronomia, rzemiosło usługowe, kluby, ajencja pocztowa, punkt apteczny, biuro administracji osiedla, pomieszczenia samorządu mieszkańców, posterunek M.O. Oprócz powyższych obiektów przewidywano na tym terenie ogród osiedlowy i dziecięcy, dwupoziomowy garaż – parking i przydrożną stację obsługi samochodów. Tymczasem w trakcie prowadzonych kilkukrotnie oględzin objętych postępowaniem działek, ustalono, że działka (...) stanowi w całości ugór, w większości porośnięty trawą z przewagą chwastów, ze znajdującym się w części zachodniej pasem szerokości 1,5 m utwardzonym "pozbrukiem", natomiast działka nr (...) w przeważającej części zabudowana jest dwukondygnacyjnym budynkiem znajdującym się w stanie surowym zamkniętym z zamurowanymi otworami wejściowymi oraz oknami częściowo zabezpieczonymi deskami z wybitymi szybami. Zgodnie z ekspertyzą inż. J. R. z dnia (...) października 2004 r. (k. 176 akt adm.) ze względu na swój obecny stan (zawilgocenie, zagrzybienie ścian, utratę izolacyjności ścian zewnętrznych, złą jakość elementów prefabrykowanych i ich połączeń, utratę nośności ścian stropowych, korozję oraz niski stan zaawansowania prac budowlanych) budynek ten nie nadaje się do remontu, ani adaptacji. Ustalono ponadto, że na działkach (...) i (...) Zarząd Zieleni Miejskiej w P. nie realizował żadnych inwestycji (pismo z dnia (...) kwietnia 2008 r. – k. 373 akt adm.), natomiast na terenie tych działek znajdują się urządzenia elektroenergetyczne (kabel średniego napięcia stanowiący fragment pętli zasilającej (...) oraz kable niskiego napięcia spełniające rolę podstawowego lub rezerwowego zasilania budynków (...) 11 i 15). Zgodnie z pismem Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych Urzędu Miasta P. z dnia (...) sierpnia 1998 r. prace budowlane w obiekcie położonym na przedmiotowej nieruchomości zostały wstrzymane w lutym 1991 r. Przeprowadzona zaś analiza aktualnych potrzeb wykazała, że budowa przychodnia (...) jest zbędna, a obiekt może być przeznaczony na inny cel. Reasumując, stwierdzić można że na przedmiotowym terenie nie powstał żaden obiekt, który mógłby być uznany za realizację osiedla mieszkaniowego lub jego szeroko pojętej infrastruktury. Badając w jaki sposób zostały wykorzystane poszczególne działki, organ przeprowadził zatem wnikliwe postępowanie wyjaśniające, poparte szczegółowo zebranym wyczerpującym materiałem dowodowym. Zasadnie też przeprowadził ocenę stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wbrew zarzutom skarżącego Miasta P., cel wywłaszczenia nieruchomości objętych postępowaniem został konkretnie określony w umowie zamiany z dnia (...) grudnia 1984 r. Rep. Nr (...) zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a mianowicie na budowę osiedla mieszkaniowego. Przy ocenie realizacji tego celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, należy więc uwzględnić nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów takich jak: pawilony handlowe i usługowe, szkoły, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi piesze. Gdyby zatem na terenie spornych działek doszło do realizacji któregokolwiek ze wskazanych obiektów i urządzeń, niewątpliwie przy tak określonym celu wywłaszczenia, należałoby zgodzić się ze skarżącym Miastem P., że działki objęte postępowaniem zostały wykorzystane zgodnie z celem na jaki zostały wywłaszczone. Natomiast nie można uznać że realizację celu wywłaszczenia stanowi budowa obiektu przychodni osiedlowej (czy jakiegokolwiek innego obiektu służącemu osiedlu), która została przerwana i nie została zakończona, ani w ciągu 10 lat, ani do chwili obecnej. Nieruchomość tak zabudowaną, zgodnie z treścią art. 137 § 1 ust. 2 u.g.n. oraz utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, uznać należy za zbędną na cel określony w umowie. Przez zbędność wyżej określoną należy bowiem rozumieć niepodjęcie w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu (co w niniejszym przypadku miało miejsce) dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Jeżeli zaś chodzi o niezabudowaną działkę (...), na której nie znajdują się żadne obiekty osiedla czy choćby zieleń osiedlowa, należy wskazać że samo umieszczenie pod powierzchnią działek urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak w rozpatrywanej sprawie kable elektroenergetyczne, nie koliduje z natury rzeczy ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli (por. wyrok NSA z dnia 30.06.2000 r. , I SA 1088/99 – niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.07.2006 r., I SA/Wa 777/06, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31.07.2008 r., II SA/Kr 556/08). Reasumując, stwierdzić należy że na terenie przedmiotowych działek znajduje się nieukończony budynek w stanie nadającym się jedynie do rozbiórki, pozostałą zaś część terenu stanowi ugór, na którym nie były prowadzone żadne inwestycje związane z realizacją osiedla mieszkaniowego chociażby w postaci zieleni osiedlowej, przy czym samodzielne zagospodarowanie działki (...) z uwagi na jej kształt, wielkość i odległość od pasa drogowego mogłoby być rozpatrywane jedynie gdyby łącznie z sąsiednią działką (...) tworzyła jedną nieruchomość (pismo Urzędu Miasta P. z dnia (...) lipca 2007 r. skierowane do Starostwa Powiatowego w P. – k. 330 akt adm.). W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły na podstawie art. 136 i 137 u.g.n., że istnieją podstawy do zwrotu działek objętych postępowaniem, bowiem cel wywłaszczenia na tych działkach nie został zrealizowany (nie powstał żaden obiekt osiedla mieszkaniowego lub jego infrastruktury). Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych przez Miasto P., należy wskazać że niezrozumiałe jest kwestionowanie przez skarżącego tej części decyzji, w której Wojewoda orzekł o niezobowiązywaniu byłego właściciela do zwrotu na rzecz Miasta zwaloryzowanego odszkodowania (pkt 4 decyzji). Pomijając już kwestię, że skarżący tego zarzutu bliżej nie uzasadnił, należy stwierdzić, iż skoro rozliczenia z tytułu wywłaszczenia spornych nieruchomości zgodnie z umową zamiany z dnia (...) grudnia 1984 r. oraz decyzją Prezydenta P. z dnia (...) czerwca 1984 r. polegały na tym, że D. L.-L. otrzymała zamiast odszkodowania pieniężnego działkę zamienną, z oczywistych względów nie ma możliwości orzeczenia o zwrocie odszkodowania pieniężnego (nie zostało ono bowiem nigdy przyznane). Co do zarzutu nieprawidłowego ustalenia w operacie szacunkowym zmniejszenia wartości nieruchomości wywłaszczonej o kwotę (...) zł na skutek działań podjętych na tej nieruchomości bezpośrednio po jej wywłaszczeniu, należy stwierdzić że sam operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. W., co do zasady nie budzi zastrzeżeń zarówno co do przyjętej metody wyceny nieruchomości, jak i logicznego i kompletnego uzasadnienia końcowego rezultatu wyceny, zwłaszcza jeżeli chodzi o ustalenie o jaką wartość uległa zmniejszeniu wartość nieruchomości wywłaszczonej. Skarżący również w toku postępowania nie zgłaszał w tej kwestii żadnych zastrzeżeń (por. protokół z rozprawy administracyjnej z dnia (...) maja 2010 r. – k. 505 akt adm.). Zarzut ten ponadto jest o tyle bezprzedmiotowy, że dokonana w tym zakresie wycena ma jedynie wartość księgowo-informacyjną, gdyż organy administracji ni uwzględniły żądania D. L.-L. w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości zamiennej. Za uzasadnione, jakkolwiek tylko częściowo, uznać należy zarzuty podniesione przez Miasto P. w zakresie w jakim orzeczono w zaskarżonej decyzji o obowiązku zapłaty przez Miasto P. na rzecz D. L.-L. dopłaty pieniężnej określonej w art. 140 ust. 5 in fine u.g.n. w wysokości (...) zł stanowiącej kwotę równą różnicy wartości części zwracanej nieruchomości zamiennej (tj. działki nr (...)). Jeżeli chodzi o samą kwestionowaną przez skarżącego zasadę przyznania tej dopłaty, z uzasadnieniem iż przepis art. 140 ust. 5 ustawy w zakresie wzajemnych rozliczeń stron został "nadinterpretowany" przez organ, należy stwierdzić, że przepis ten in fine jednoznacznie przesądza, iż w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości zamiennej stosuje się dopłaty pieniężne równe różnicy wartości tej nieruchomości określonej na dzień zwrotu. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że osoba która była dzierżawcą działki nr 5 przyznanej D. L.-L. jako nieruchomość zamienna, winna być stroną prowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przyznanie statusu strony dzierżawcy nieruchomości wywodzi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z art. 138 u.g.n. Przepis ten przewiduje w razie zwrotu nieruchomości wygaśnięcie z mocy prawa trwałego zarządu lub prawa użytkowania (ust. 1) oraz najmu, dzierżawy lub użyczenia (ust. 2). Przepis ten został umieszczony w rozdziale 6 zatytułowanym "Zwrot wywłaszczonej nieruchomości" i odnosi się do nieruchomości wywłaszczonej, nie zaś nieruchomości zamiennej przyznanej w ramach odszkodowania, o której mowa jedynie w art. 140 ustawy traktującym o wzajemnych rozliczeniach stron. Nie można również zgodzić się z zarzutem Miasta P., iż organ II instancji orzekając o przyznaniu D. L.-L. dopłaty z tytułu obniżenia wartości nieruchomości zamiennej naruszył przepis zasady dwuinstancyjności wyrażony w art. 15 kpa. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji (k. 11/12) stanowiącego element tej decyzji, wynika bowiem wyraźnie że Starosta P. wypowiedział się co do niezasadności przyznania D. L.-L. dopłaty w kwocie (...) zł z tytułu zwiększenia się wartości nieruchomości zamiennej. Organ II instancji przyznając więc dopłatę z tego właśnie tytułu w kwocie (...) zł zachował zasadę dwuinstancyjności, orzekł bowiem reformatoryjnie o kwestii która była przedmiotem rozpoznani przez organ I instancji. Sąd podziela natomiast wątpliwości wyrażone przez Miasto P., co do uzasadnienia wysokości dopłaty przyznanej z tytułu zwiększenia wartości zwracanej nieruchomości zamiennej (kwota (...) zł). Kwota ta, jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcą B. W., dotyczącego działek (...) i (...), stanowi wartość nasadzeń dokonanych po dacie wywłaszczenia i obejmujących rośliny użytkowe wieloletnie i mateczniki oraz materiał handlowy. Jak wskazał rzeczoznawca, zgodnie z informacją udzieloną przez dzierżawcę przedmiotowego gruntu, w ramach prowadzonej na nim gospodarki sadowniczej jesienią 2010 r. planowane jest pozyskanie (wykop) części roślin wymienionych w operacie: róże, migdałki, porzeczki i agrest. Orzekając reformatoryjnie w dniu (...) stycznia 2011 r. Wojewoda przyznał między innymi D. L.-L. dopłatę w kwocie (...) zł z tytułu zwiększenia się wartości zwracanej części nieruchomości zamiennej, a więc zgodnie z operatem sporządzonym w kwietniu 2010 r. Pominął więc sygnalizowaną już w tym operacie kwestię, że część roślin jesienią 2010 r. zostanie wykopana. W tym miejscu należy przypomnieć, iż organ II instancji nie kontroluje jedynie decyzji organu I instancji, lecz winien sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć na nowo w jej całokształcie, co w niniejszym przypadku oznaczało (zwłaszcza wobec wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego) obowiązek ustalenia, czy na dzień orzekania przez Wojewodę wymienione w operacie rośliny znajdowały się jeszcze na zwracanej działce zamiennej, podnosząc tym samym jej wartość. Oceniając zarzuty podniesione w skardze D. L.-L., Sąd uznał, że podstawowy zarzut, a mianowicie iż w wyniku błędnej wykładni art. 140 u.g.n. niesłusznie odmówiono skarżącej zwrotu dopłaty uiszczonej przez nią – na podstawie decyzji z dnia (...) października 1984 r. w sprawie odstąpienia użytkownika wieczystego działki nr (...) - kwoty (...) zł jako różnicy między ceną wywłaszczonej nieruchomości, a ceną działki zamiennej zasługuje na uwzględnienie. W przypadku gdy wartość nieruchomości zamiennej przyznawanej na podstawie art. 129 ust. 3 w ramach odszkodowania nie jest równa wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (w tym także gdy jest wyższa), różnicę między nimi wyrównuje się przez dopłatę pieniężna na rzecz wywłaszczonego lub wywłaszczającego (poz. 131 ust. 4 u.g.n.). Podobne rozwiązanie znajdowało się w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) – art. 10 ust. 5 ustawy. Na tej podstawie D. L.-L. nabywając użytkowanie wieczyste nieruchomości zamiennej (działka nr (...)) zobowiązana była do uiszczenia dopłaty w kwocie (...) zł, stanowiącej różnicę wartości działki nabywanej. W art. 140 ust. 5 u.g.n. przewidziano, iż w razie przyznania w ramach odszkodowania działki zamiennej oraz dopłaty pieniężnej, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także dopłatę. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż chodzi w nim jedynie o dopłatę uiszczoną w ramach odszkodowania (a więc na rzecz wywłaszczonego), równocześnie jednak treść wyżej powołanych przepisów art. 131 ust. 4 u.g.n., a poprzednio art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wskazuje, że wyrównanie wartości nieruchomości zamiennej następować może w obie strony (zarówno na rzecz wywłaszczonego, jak i podmiotu publicznoprawnego). Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie do dopłaty za przyznaną nieruchomość zamienną zobowiązana została D. L.-L. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, ograniczenie się w tej sytuacji tylko do gramatycznej wykładni przepisu art. 140 ust. 5 u.g.n. nie jest do zaakceptowania. Należy przy wykładni art. 140 ust. 5 uwzględnić, iż przepis ten jest konsekwencją przewidzianą w art. 131 ust. 4 u.g.n. instytucji dopłat dla wyrównania wartości nieruchomości zamiennej. Ograniczenie się w tych warunkach do literalnego brzmienia przepisu art. 140 ust. 5 u.g.n. prowadzi do sytuacji, w której w sposób nieuprawniony zróżnicowana zostaje w procesie zwrotowym pozycja wywłaszczonego i podmiotu publicznoprawnego. Naruszona tym samym zostałaby zasada ekwiwalentności świadczeń wyrażona zarówno w przepisach rozdziału 5 (wywłaszczenia), jak i rozdziału 6 (zwrot wywłaszczonej nieruchomości). Taka interpretacja narusza również zawarta w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie za słusznym odszkodowaniem. Zgodzić się należy ze skarżącą, że zasada ta w procesie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzić winna do takiej wykładni przepisu art. 140 u.g.n. w wyniku której nastąpi pełne i ekwiwalentne rozliczenie wypłaconego na etapie wywłaszczenia odszkodowania i uiszczonych dopłat, a więc świadczeń poniesionych zarówno przez podmiot publicznoprawny, jak i wywłaszczonego. Odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do rażąco nierównego potraktowania obu podmiotów w procesie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co z punktu społecznego i ekonomicznego nie byłoby do zaakceptowania i sprzeczne byłoby z zasadami określonymi w art. 21 ust. 2 i 64 ust. 22 Konstytucji RP. Reasumując powyższe rozważania, należy uznać iż w świetle art. 140 ust. 5 u.g.n. Miasto P. zobowiązane jest do zwrotu (proporcjonalnie do wielkości części zwracanej nieruchomości zamiennej) dopłaty uiszczonej przez D. L.-L. z tytułu różnicy wartości nieruchomości zamiennej i wywłaszczonej, przy czym określenie wysokości tej dopłaty winno nastąpić na zasadach określonych w art. 140 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczana podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Przedmiotem roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jest restytucja stanu prawnego nieruchomości lub jej części sprzed wywłaszczenia. W ramach roszczenia o zwrot nieruchomości nie następuje jednak restytucja stanu faktycznego. Zakres rozliczeń skutków niedopuszczalności dokonywania restytucji stanu faktycznego nieruchomości sprzed wywłaszczenia określony został w art. 140 ust. 4 u.g.n. Przepis ten jednoznacznie ogranicza możliwość rozliczenia wzrostu lub zmniejszenia wartości wywłaszczonej (a obecnie zwracanej) nieruchomości jedynie poprzez zwiększenie lub zmniejszenie zwracanego odszkodowania, przez co należy rozumieć odszkodowanie pieniężne, zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n., do którego odsyła omawiany przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. Należy wskazać, że przepis ten zachowuje zasadę równego traktowania obu podmiotów w procesie rozliczeń (tj. wywłaszczonego i podmiotu publicznoprawnego), albowiem również przy wzroście wartości zwracanej nieruchomości (a więc odmiennie niż w rozpoznawanej sprawie) wywłaszczony – jeżeli zamiast odszkodowania pieniężnego otrzymał jedynie nieruchomość zamienną, nie będzie zobowiązany do uiszczenia dopłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywłaszczonej. Możliwość rozliczenia wzrostu lub zmniejszenia wartości nieruchomości zwracanej w formie dopłat przewidział natomiast wyraźnie ustawodawca w odniesieniu do zwracanej nieruchomości zamiennej (art. 140 ust. 5 in fine u.g.n.). Z powyższych względów żądanie przyznania dopłaty z tytułu zmniejszenia wartości wywłaszczonej nieruchomości uznać należy, w świetle art. 140 ust. 4 u.g.n. za nieuzasadnione. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 140 ust. 5 u.g.n.), które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77 i art. 107 ust. 3 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w związku z czym na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało uchylić punkt 4 zaskarżonej decyzji, w którym orzeczono o rodzaju i wysokości dopłat należnych D. L.-L. od Miasta P. W pozostałej części, z przyczyn wyżej wskazanych, należało uznać że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 202 § 1 oraz art. 206 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji winien uwzględnić ocenę prawną i rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a także uzupełnić postępowanie dowodowe o ustalenie rzeczywistej wartości nakładów zwiększających wartość zwracanej nieruchomości zamiennej, uwzględniając datę zwrotu tej nieruchomości, a także dokonać wyliczenia należnej D. L.-L. dopłaty pieniężnej z tytułu zwrotu uiszczonej przez nią dopłaty wyrównującej obejmującej różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej i przyznanej w zamian nieruchomości zamiennej.