II SA/Po 165/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Starosta P. na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 141 ust. 2 i 4, art. 142 w zw. z art. 217 ust. 2, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z § 2 ust. 1, § 5-7, § 9, § 10 i § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości orzekł o: (1) zwrocie nieruchomości położonej przy ul. G. w P., oznaczonej jako działka nr [...], obręb Ł., arkusz [...] (działka powstała w wyniku podziału działki nr [...]), o powierzchni. [...] ha, dla której Sąd Rejonowych P. – S. M. w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...], na rzecz M. S.-G. – udział w wysokości 5/36, M. Ł. – udział w wysokości 5/48, A. S.-K. – udział w wysokości 5/36, D. M. – udział w wysokości 5/48, Z. C.-J. – udział w wysokości 1/6, A. C. – udział w wysokości 5/48, J. C. – udział w wysokości 5/48 i W. . – udział w wysokości 5/36; (2) niezobowiązywaniu osób wymienionych w pkt 1 do zwrotu na rzecz miasta p. należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.; (3) odmowie zwrotu działki nr [...] o powierzchni 0.1654 ha (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]); (4) zatwierdzeniu podziału nieruchomości, położonej przy ul. G. w P., oznaczonej jako działka nr [...], obręb Ł., arkusz [...], o powierzchni 0.3278 ha, dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...], na działkę nr [...] o powierzchni nr 0,1624 ha i działkę nr [...] o powierzchni 0.1654 ha. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że Skarb Państwa nabył powyższą nieruchomość w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94 z późn. zm.), tj. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] stycznia 1969 r., nr rep. [...] nr [...]. Jednostką przejmującą w zarząd i użytkowanie było P. Zjednoczenie Budownictwa w P. Wartość przedmiotowej działki określono z kolei na podstawie opinii biegłych na kwotę 315.711 zł. Ponadto organ administracji publicznej ustalił, że omawiana działa stanowiła pierwotnie własność J. S. Jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1969 r., osoba ta zmarła w dniu [...] lipca 1936 r., a spadek po nim odziedziczyli: B. S., M. S., A. S. i J. S. jako spadkobiercy w częściach równych, co zostało stwierdzone poświadczeniem dziedziczenia z dnia [...] listopada 1936 r., nr [...]. W powyższym akcie notarialnym podano zarazem, że B. S. zmarła w dniu [...] czerwca 1937 r., a spadek po niej odziedziczyli w częściach równych: M. C., A. S. i J. S., co zostało stwierdzone poświadczeniem dziedziczenia z dnia [...] lutego 1938 r., nr [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1995 r., sygn. akt [...], spadek po B. S. z domu C. nabyła w całości Z. C.-J. Spadek po A. S., według postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1986 r., sygn. akt [...], nabyli w częściach równych: A. B. S., W. K. S. i M. K. S.-G. Jak wynika z kolei z postanowienia Sądu rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 1983 r., sygn. akt [...], spadek po M. C. nabyli w częściach równych: D. B. M. z domu C., M. ł. z domu C., J. A. C. i A. J. C. Organ I instancji zauważył następnie, że w dniu [...] marca 2011 r. zostały przeprowadzone oględziny omawianej nieruchomości. W ich wyniku stwierdzono, że działka nr [...] znajduje się u zbiegu ul. G. i ul. O. Jest ona zabudowana murowanym budynkiem jednokondygnacyjnym, w którym mieści się Przychodnia Medycyny Pracy. Na działce znajduje się ponadto murowany budynek gospodarczy (nieużytkowany), murowany śmietnik i murowany prostokątny komin o wysokości ok. 12 m, wystający ponad budynek przychodni. Część zachodnia i południowa działki jest ogrodzona murem betonowym. Ponadto usytuowana jest tam droga utwardzona. Na terenie tym rośnie ok. 20 drzew. Od ul. G. i ul. O. poprowadzony jest betonowy chodnik. Pozostała część jest natomiast zagospodarowana zielenią. Kolejne oględziny wykonane w dniu [...] lipca 2006 r. potwierdziły opisany wyżej stan, z tą różnicą, że budynek przychodni obejmuje 2 kondygnacje. Do takich konkluzji doprowadziły również oględziny z dnia [...] stycznia 2012 r. i 19 marca 2013 r. Tym samym na działce nr [...] znajduje się zieleń spontanicznie rosnąca w postaci trawy od ul. G. i ul. O., okolona krzewami i nielicznymi, wieloletnimi, drzewami. W środkowej części działki usytuowany jest chodnik betonowy. Na działce nr [...] znajduje się natomiast budynek wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą w postaci chodników, ciągów pieszych, parkingu, zieleni i budynku gospodarczego. Organ I instancji dodał zarazem, że zgodnie z opinią Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...], teren położony przy ul. G. [...] oznaczony jest w planie zagospodarowania przestrzennego jako teren zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej drugiej strefy pośredniej zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjnego, podlegający ochronie konserwatorskiej. Organ administracji publicznej wskazał ponadto, że celem wywłaszczenia w świetle akt wywłaszczeniowych, a w szczególności w świetle pisma P. Zjednoczenia Budownictwa w P. z dnia [...] lutego 1968 r., nr [...], była budowa Przychodni Obwodowej Budownictwa dla pracowników przedsiębiorstw budowlanych nadzorowanych przez P. Zjednoczenie Budownictwa oraz dla pracowników tej jednostki i jej komórek organizacyjnych. Decyzją nr [...] Naczelnego Dyrektora P. Zjednoczenia Budownictwa z dnia [...] marca 1979 r. przedmiotowa nieruchomość, wraz ze znajdującymi się tam budynkami Międzyzakładowej Przychodni Lekarskiej Budownictwa, została nieodpłatnie przekazana w zarządu i użytkowanie Przedsiębiorstwu Usług Socjalnych Budownictwa w P. Następnie decyzję z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...], Wojewoda P. przekazał Miastu P. w całości mienie ogólnonarodowe należące do wspomnianego Przedsiębiorstwa Usług Socjalnych Budownictwa. Decyzją Zarządu Miasta P. z dnia [...] maja 1994 r., nr [...], stwierdzono nabycie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] przez wymienione Przedsiębiorstwo Usług Socjalnych Budownictwa. Zrzeczenie się tego prawa rzeczowego nastąpiło jednak na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1997 r., rep. [...] nr [...]. Jak wynika zarazem z pisma Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], budynek przychodni zdrowia na działce nr [...] był zarządzany do końca 1999 r. przez Zakład Opieki Zdrowotnej – G. Jednostkę tę zlikwidowano jednak uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] września 1999 r. Z kolei uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Zarząd Miasta P. wyraził wolę przekazania tej nieruchomości do gospodarstwa pomocniczego "Ośrodki Wypoczynkowe. Organ I instancji poddał ponadto analizie dziennik budowy i na tej podstawie ustalił, że budynek przychodni lekarskiej został zrealizowany jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości. Pozostała część przejętej nieruchomości nie została natomiast wykorzystana. W dniu [...] czerwca 2015 r. przeprowadzono także dowód z przesłuchania W. K. S. na okoliczność sposobu zagospodarowania i wykorzystania przedmiotowej nieruchomości w okresie 10 lat od dnia wywłaszczenia. Organ I instancji wskazał również, że wykonano w niniejszej sprawie operat podziału nieruchomości, pozwalający na wyodrębnienie działki nr [...] i [...]. Mając na uwadze dotychczasowe ustalenia, organ I instancji stwierdził, że cel wywłaszczenia została zrealizowany tylko na części nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa. Przychodnia zdrowia znajduje się bowiem w pobliżu ul. O. Pozostałą część nieruchomości stanowią natomiast tereny zielone i ścieżka biegnąca w kierunku ul. G. Poczynione na gruncie inwestycji wywołały przy tym stan nieodwracalny, co skutkowało koniecznością dokonania podziału nieruchomości. Dlatego też należało orzec o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości. Organ I instancji dała zarazem, że nie zachodziły podstawy do orzeczenia zwrotu odszkodowania otrzymanego w związku z odjęciem własności gruntu. Z operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2012 r. wynik, że wartość działki nr [...] w dniu wywłaszczenia, tj. w dniu [...] stycznia 1969 r., wynosiła 1.328.725,00 zł, a według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny – 1.675.376,00 zł. Wartość tej działki według aktualnego stanu bez uwzględnienia skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości wynosiła 1.139.691,00 zł. Tym samym wartość nieruchomości zmniejszyła się o kwotę 189.034,60 zł. Kwota odszkodowania po przeliczeniu wynosiłaby 80.999,17 zł, a zatem wnioskodawcy nie są zobowiązany do zwrotu należności określony w art. 140 u.g.n. Pismem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], l.dz. [...], Miasto P. odwołało się od powyższej decyzji z dnia [...] września 2015 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. oraz (2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach prawy potwierdza zrealizowanie celu wywłaszczenia. Kolejne oględziny wykazały, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem przychodni, a także budynkiem gospodarczym, murowanym śmietnikiem i murowanym kominem. Zachodnia i południowa część działki ogrodzona jest murem betonowym i drogą utwardzoną. Na poruszanym terenie znajduje się też 20 drzew i betonowy chodnik poprowadzony od ul. G. Skarżący zauważył poza tym, że organ I instancji nie poczynił żadnych starań w celu pozyskania dodatkowych dokumentów, mimo wyraźnych wytycznych udzielonych w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala także jednoznacznie stwierdzić, że tereny zielone miały być zagospodarowane w inny sposób. Skarżący zarzucił również organowi I instancji oparcie się na zeznaniach tylko jednego świadka. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2015 r. w zakresie, w jakim był on skierowany do M. P., B. K. i H. P. oraz rzekł w tym zakresie co do istoty sprawy o umorzeniu w tej części postępowania w pierwszej instancji w stosunku do wymienionych osób. W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie wymienionej umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] stycznia 1969 r. W umowie tej nie określono celu wywłaszczenia. Niemniej należy przyjąć, że nabycie tego gruntu miało służyć realizacji Przychodni Obwodowej Budownictwa w P., na co wskazuje m.in. decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [...] czerwca 1966 r., nr [...], znak [...]. Planowana placówka miała mieć kubaturę 12.430 m3, a wielkość potrzebnego terenu ustalono wstępnie na 4,500 m2. Powyższy cel wywłaszczenia był wynikiem trwających uzgodnień i modyfikacji trwających w latach 1961-1966. Początkowo planowano bowiem, że na omawianej działce znajdzie się wielokondygnacyjna zabudowa z usługami na parterze, co byłoby zgodne z planem szczegółowych "G.", zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [...] listopada 1964 r. Koncepcja ta nie została jednak ostatecznie zrealizowana. W wyniku pisma P. Zjednoczenia Budownictwa w P. z dnia [...] sierpnia 1964 r. dokonano zmiany planu zagospodarowania przestrzennego i przewidziano zlokalizowanie na tym terenie obiektu 3-kondygnacyjnego. W dniu [...] października 1965 r. Prezydium Rady Narodowej miasta P. wydało na wniosek wywłaszczyciela opinię nr [...] obejmującą tylko część przedmiotowej działki o powierzchni ok. 2.500 m2. Pan nie uwzględniał natomiast "tylnej" części tego gruntu od strony ul. G. Wraz z powyższą opinią wydane zostały także wytyczne do projektowania, według których na części nieruchomości o powierzchni 2.500 m2 miał się znaleźć 3-kondygnacyjny wolnostojący budynek o kubaturze 12.500 m2, pełniący funkcję przemysłowej przychodni zdrowia. Następnie wnioskiem z dnia [...] marca 1966 r. P. Zjednoczenie Budownictwa wystąpiło o wydanie decyzji o lokalizacji szczegółowej na budowę Przychodni Obwodowej Budownictwa w P. W uzasadnieniu wskazano jednak, że przyznany teren jest niewystarczający dla projektowania budynku, który obsługiwać ma docelowo 23.700 osób. Dlatego też wywłaszczyciel wniósł o przeznaczenie na ten cel całej dawnej działki nr [...]. Powyższe podanie zostało rozpatrzone pozytywnie przez Prezydium rady Narodowej miasta P. i decyzją z dnia [...] czerwca 1966 r. rozszerzono obszar przeznaczony pod inwestycję o tereny dotychczas wyłączone. Łączny obszar oddany pod budowę przychodni wynosił 3.287 m2. Wyznaczono ponadto także granice zabudowy: od stronu ul. G. 10 m, a od strony ul. O. 5 m. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 1966 r. P. Zjednoczenie Budownictwa wskazało jednak, że teren ten jest nadal niewystarczający dla projektowanej przychodni lekarskiej. Minimalna powierzchnia gruntu niezbędna dla budowy tego rodzaju przychodni to 3.500 m2. Prezydium Rady Narodowej miasta P. odmówiło jednak dalszego poszerzania terenu po stronie wschodniej ul. O., jak zamierzał uczynić to inwestor, gdyż w tym miejscu miała znajdować się zieleń parkowa. Wojewoda Wielkopolski wskazał ponadto, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1966 r. jako teren usług zdrowia. Plan ten obowiązywał w latach 1966-1975. Plan zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. przewidywał z kolei dla omawianego terenu zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Z kolei plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. przewiduje lokalizację na tym obszarze zabudowy jedno- i wielorodzinnej drugiej strefy pośredniej. W dacie zawarcia umowy wywłaszczeniowej na rozważanym gruncie znajdował się m.in. budynek biurowo-magazynowy, barak drewniany, przybudówka drewniana, budynek socjalny, myjnia samochodów. Na nieruchomości wydzierżawionej przez Wojewódzką Zbiornicę Przemysłowych Surowców Wtórnych znajdowała się baza transportowa tego podmiotu. Aktualnie działka nr [...] zabudowana jest we wschodniej części budynkiem przychodni medycyny pracy, budynkiem gospodarczym, murowanym śmietnikiem oraz chodnikiem służącym jako dojście do przychodni (projektowana działka nr [...]). Na pozostałej części nieruchomości znajduje się zieleń oraz drugi betonowy chodnik (projektowana działka nr [...]). Dojazd oraz dojście do budynku przychodni odbywa się od strony ul. O. Budynek przychodni lekarskiej wraz z zapleczem i infrastrukturą został wybudowany w latach 1969-1971. Na części wywłaszczonej nieruchomości, odpowiadającej projektowanej działce nr [...], nigdy nie były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane. Budynek przychodni ma natomiast 3 kondygnacje, a jego kubatura wynosi 2.030,00 m3. Mając na uwadze powyższe rozważania, organ II instancji uznał, że zwrot projektowanej działki nr [...] jest uzasadniony. Na terenie tym nie została zrealizowana przychodnia lekarska, ze względu na którą dokonano wywłaszczenia. Nie można również przyjść, że zieleń znajdująca się obecnie na działce nr [...] była objęta celem wywłaszczenia. Przeciwnie, od początku wywłaszczyciel zamierzał zbudować większą przychodnię, obejmującą całą wywłaszczaną nieruchomość. Ostatecznie tego założenia nie udało się zrealizować, a przychodnia lekarska znajduje się tylko na działce nr [...]. Co więcej, nawet ten budynek nie odpowiada pierwotnym założeniom. Początkowo planowano bowiem wykonanie na działce nr [...] przychodni o kubaturze 12.500 m3. Tymczasem kubatura istniejącego budynku wynosi jedynie 2.030 m3. Nie można przy tym zgodzić się z wywodami skarżącego, że zagospodarowanie działki nr [...] terenem zieleni stanowi realizację celu wywłaszczenia. Abstrahując bowiem od przedstawionych wyżej rozważań i zeznań W. S., należy zauważyć, że przeznaczenie ok. połowy działki nr [...] pod tereny zielone wydaje się sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Tym samym trafnie organ I instancji orzekł o zwrocie działki nr [...]. Organ odwoławczy dokonał przy tym korekty obliczeń przeprowadzonych przez organ I instancji. Zmiany wprowadzone w tej mierze nie zmieniły jednak konkluzji o braku podstaw do żądania zwrotu świadczenia z art. 140 ust. 1 u.g.n. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił ponadto, że organ I instancji skierował wydane przez siebie rozstrzygnięcie do wnioskodawców, właściciela nieruchomości oraz osób, które według jego wiedzy były najemcami poszczególnych lokali użytkowych w budynku przychodni w dacie orzekania. Trzeba zarazem przyjąć, że jeżeli postępowanie zwrotowe dotyczy całej działki, a umowa najmu odnosi się tylko do niewyodrębnionej geodezyjnie części, to interes prawny danego podmiotu odnosi się wyłącznie do fragmentu nieruchomości wywłaszczonej, który jest przedmiotem najmu. W niniejszej sprawie grupa najemców miała status strony postępowania w znaczeniu materialnym i procesowym. Niemniej M. P., H. P. i B. K. utracili ten przymiot w wyniku zmiany okoliczności. W konsekwencji niezbędne było umorzenie wobec nich postępowania administracyjnego na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Dlatego też dokonano odpowiedniej korekty rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Miasto P. zaskarżyło powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz (2) art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podtrzymując w tym zakresie swoje wywody zawarte w odwołaniu z dni [...] października 2015 r. Ponadto skarżący zauważył, że uchybienia organu I instancji w zakresie określenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony powinny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto Wojewoda Wielkopolski nie odniósł do zarzutu sformułowanego w powyższym odwołaniu, w świetle którego postępowanie dowodowe przed organem I instancji obejmowało przesłuchanie tylko jednego świadka. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ II instancji wyjaśnił dodatkowo, że odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 1 października 2015 r. W szczególności przesłuchanie W. S. nie stanowiło jedynego dowodu w sprawie. Materiał dowodowy obejmuje wiele dokumentów, które potwierdzają trafność wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto Wojewoda Wielkopolski wniósł o przeprowadzenie dowodu z zarządzenia nr 118 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych w sprawie wskaźników wykorzystania terenów zainwestowania miejscowego (Dz. Bud. nr 14, poz. 119). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie trzeba zauważyć, że pismami z dnia [...] listopada 1999 r. M. S.-G., A. C., M. Ł., J. C., A. S.-K., W. S., Z. C.-J. oraz D. M. wnieśli o zwrot nieruchomości położonej przy ul. G. [...] w P., nabytej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94 z późn. zm.), tj. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] stycznia 1969 r., rep. [...] nr [...] (k. 1-7, 19 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III powołanej ustawy, regulującego zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 cytowanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika z kolei z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosowanie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosowanie do art. 140 u.g.n. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 137 ust. 1 u.g.n., że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Trybunał Konstytucyjny stwierdził przy tym, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. jest niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że na mocy wymienionej wcześniej umowy z dnia [...] stycznia 1969 r. J. S., syn J. i B., A. S., córka J. i B., oraz M. C., córka J. i B., sprzedali na rzecz P. Zjednoczenia Budownictwa w P. nieruchomość położoną przy ul. G. [...] w P., dla której prowadzona jest księga wieczysta pod oznaczeniem P. – Ł., tom [...], wykaz [...] (k. 8-9 akt adm. organu I instancji). Aktualnie wywłaszczonej nieruchomości odpowiada działka nr [...], obręb Ł., arkusz [...]. Z powołanej umowy z dnia [...] stycznia 1969 r. wynika, że w chwili jej zawierania w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości wpisany był J. S. Niemniej zmarł on w dniu [...] lipca 1936 r., a spadek po nim nabyli: B. S., M. S., A. S. i J. S. w częściach równych, co zostało stwierdzone poświadczeniem dziedziczenia z dnia [...] listopada 1936 r., nr [...]. Następnie w dniu [...] czerwca 1937 r. zmarła B. S., a spadek po niej odziedziczyli: M. C. z domu S., A. S. z domu S. i J. S. w częściach równych, co zostało stwierdzone poświadczeniem dziedziczenia z dnia [...] lutego 1938 r., nr [...]. W dniu [...] listopada 1978 r. zmarł J. S., a spadek po nim nabyła B. M. S. w 1/2 części oraz A. S. z domu S. w 1/4 części i M. C. z domu S. w 1/4 części, co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1997 r., sygn. akt [...] (k. 10 akt adm. organu I instancji). Z kolei w dniu [...] września 1995 r. zmarła B. S. z domu C., a spadek po niej nabyła w całości Z. C.-J., co zostało stwierdzone w postanowieniu Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1995 r., sygn. akt [...] (k. 11 akt adm. organu I instancji). Następnie w dniu [...] lutego 1983 r. zmarła M. C., a spadek po niej nabyli w częściach równych: D. B. malejka z domu C., M. Ł. z domu C., J. A. C. i A. J. C. (k. 13 akt adm. organu I instancji). Wreszcie w dniu [...] kwietnia 1986 r. zmarła A. S. z domu S., a spadek po niej nabyli w częściach równych: A. B. S., W. K. S. i M. K. S.-G., co zostało stwierdzona postanowieniem z dnia [...] października 1986 r., sygn. akt [...] (k. 12 akt adm. organu I instancji). Dokumentacja zgromadzona przez organy administracji publicznej wskazuje zarazem, że decyzją nr [...] Naczelnego Dyrektora P. Zjednoczenia Budownictwa z dnia [...] marca 1979 r., nr [...], działka nr [...] została przekazana Przedsiębiorstwu Usług Socjalnych Budownictwa w P. (370-371 akt adm. organu I instancji). Następnie na mocy decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...], mienie należące do Przedsiębiorstwa Usług Socjalnych w P. zostało w całości przekazane na rzecz Miasta P. (k. 375-384 akt adm. organu I instancji). Decyzją z dnia [...] maja 21994 r., nr [...], Zarząd Miasta P. stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo Usług Socjalnych w P. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] (k. 372-375 akt adm. organu I instancji). Następnie budynek przychodni znajdował się w zarządzie Zakładu Opieki Zdrowotnej – G., na co wskazuje pismo z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] (k. 75 akt adm. organu I instancji). Wspomniany Zakład został zlikwidowany uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] września 1999 r. (k. 71-74 akt adm. organu I instancji). Z kolei uchwałą nr [...] Zarządu Miasta P. z dnia [...] grudnia 1999 r. wyrażono wolę przekazania działki nr [...] gospodarstwu pomocniczemu "Ośrodki Wypoczynkowe" (k. 50-51 akt adm. organu I instancji). Tym samym należy uznać, że pisma z dnia [...] listopada 1999 r. dotyczą zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która obecnie stanowi działkę nr [...], a wnioskodawcy reprezentują wszystkie osoby legitymowane do wystąpienia z omawianym żądaniem. Jednocześnie aktualnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Miasto P., a zatem może ona podlegać zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Konsekwentnie należało zatem zbadać, czy podstawowa przesłanka z powołanego przepisu, tj. zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, została spełniona w analizowanej sprawie. Z tej perspektywy niezbędne jest najpierw ustalenie celu, ze względu na którym wywłaszczono działkę nr [...]. W wymienionej umowie z dnia [...] stycznia 1969 r. wskazano jedynie, że poruszana nieruchomość przechodzi na własność Skarbu Państwa, będąc zarazem pod zarządem i w użytkowaniu P. Zjednoczenia Budownictwa w P. Nie wskazano natomiast bliżej celu wywłaszczenia tego gruntu. Niemniej na podstawie dokumentacji sporządzonej w związku z wywłaszczeniem można określić przedsięwzięcie, które miało być zrealizowane na działce nr [...]. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika mianowicie, że w drugiej połowie lat 60. ubiegłego wieku toczyły się negocjacje między P. Zjednoczeniem Budownictwa i Prezydium Rady Narodowej miasta P., których przedmiotem była lokalizacja Międzyzakładowej Przychodni Lekarskiej w rejonie ul. O. i ul. G. Okoliczność ta znajduje swoje potwierdzenie w szczególności w pismach P. Zjednoczenia Budownictwa z dnia [...] października 1964 r., nr [...], [...] sierpnia 1964 r., nr [...], [...] grudnia 1966 r., nr [...], [...] września 1967 r. (data zarejestrowania), nr [...], [...] sierpnia 1967 r. (data zarejestrowania), nr [...], (k. 29-30, 60-64, 66-67, 70-71 akt adm. organu II instancji). Konkluzję tę potwierdza także decyzja nr [...] o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1966 r., nr [...], przewidująca usytuowanie Przychodni Obwodowej Budownictwa na działce nr [...] (k. 241 akt adm. organu I instancji), oraz pisma informujące o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w celu budowy wspomnianej placówki zdrowia (k. 106, 239-240 akt adm. organu I instancji). Ponadto w piśmie Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej S.A. w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., L.dz. [...], wynika, że inwestycję polegającą na budowie Międzyzakładowej Przychodni Zdrowia na działce nr [...] realizowano od października 1969 r. do maja 1971 r. (k. 335 akt adm. organu I instancji). Wskazany wyżej cel wywłaszczenia należy przy tym uznać za okoliczność bezsporną, gdyż nie była ona negowana przez żadną ze stron postępowania, w tym także przez skarżącego. Miasto P. zarówno w odwołaniu z dnia [...] października 2015 r., nr [...], l.dz. [...] (k. 8-10 akt adm. organu II instancji), jak w skardze z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], l.dz. [...] (k. 4-6 akt sądowych) konsekwentnie wywodziło, że celem wywłaszczenia rozważanej nieruchomości była budowa przychodni zdrowia. Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy dotyczą natomiast przede wszystkim pytania, czy cel ten został rzeczywiście w pełni zrealizowany. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, że działka nr [...] od północy graniczy z ul. G., a od wschodu – z ul. O. Od południa ogrodzona jest płotem na podmurówce klinkierowej z przęsłami drewnianymi, a od strony zachodniej – płotem na podmurówce betonowej z filarami betonowymi i przęsłami drewnianymi. Działka od strony południowej jest zabudowana przychodnią medycyny pracy. Od strony zachodnio-południowej znajduje się na niej ponadto budynek gospodarczy, z którym graniczy śmietnik na odpady komunalne. Dojazd do przychodni zdrowia odbywa się od strony ul. O. Poza budynkiem wspomnianej przychodni na działce nr [...] znajduje się urządzona trawa, a od strony ul. G. i ul. O. rosną liczne krzewy i drzewa. Ustalenia te poczyniono w trakcie kolejnych oględziny, przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2012 r. i [...] marca 2013 r. (k. 348-349, 395-396 akt adm. organu I instancji). Konkluzja ta znajduje także swoje potwierdzenie na mapach załączonych do akt sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że powyższe ustalenia nie były w zasadzie kwestionowane przez skarżącego, który jedynie wywodził, że tereny zielone na działce nr [...] powinny być uznane za realizację celu wywłaszczenia. Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić. Dokumentacja wywłaszczeniowa wskazuje bowiem jednoznacznie, że zamiarem P. Zjednoczenia Budownictwa była realizacja dużej przychodni zdrowia, obejmującej swoją powierzchnią 2.400 m2, o kubaturze 12.500 m3 i obsługującej ponad 23.700 osób. Wniosek ten potwierdzają w szczególności pisma wymienionej jednostki organizacyjnej z dnia [...] maja 1964 r., nr [...], [...] października 1964 r., nr [...], i dnia [...] marca 1966 r., nr [...] (k. 25,029, 47 akt adm. organu II instancji), jak i pismo Kierownika Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. z dnia [...] października 1965 r., nr [...] (k. 39 kat adm. organu II instancji). Dokumenty pozyskane przez Wojewodę Wielkopolskiego wskazują ponadto, że teren uzyskany w drodze wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości okazał się niewystarczający do realizacji opisanej inwestycji. Dlatego P. Zjednoczenia Budownictwa występowało kilkakrotnie o przekazanie dodatkowego obszaru w celu wybudowania wspomnianej przychodni zdrowia. Początkowy wniosek spotkał się z aprobatą Prezydium Rady Narodowej Miasta P., w wyniku czego decyzją z dnia [...] czerwca 1966 r. rozszerzono pierwotnie przyznany teren inwestycji. Niemniej wskazany w ten sposób grunt w dalszym ciągu był zbyt mały do realizacji zamierzonej inwestycji. Dlatego w wymienionym wcześniej piśmie z dnia [...] grudnia 1966 r. P. Zjednoczenie Budownictwa wskazywało w szczególności na konieczność pozyskania dalszych gruntów, gdyż nawet uzyskanie całej działki nr [...] nie będzie wystarczające do spełnienia wymogu normatywnej powierzchni dla planowanego obiektu budowlanego. Powierzchnia działki nr [...] wynosiła bowiem 3.287 m2, gdy tymczasem powierzchnia normatywna – 3.500 m2. Na dalsze poszerzenie terenu inwestycji w kierunku wschodnim, tj. w stronę ul. Obozowej, wspomniana jednostka organizacyjna nie uzyskała jednak zgody, co potwierdza pismo z dnia [...] stycznia 1967 r., nr [...] (k. 63 akt adm. organu II instancji). Jak trafnie wywodzi Wojewoda Wielkopolski, zarządzenie nr 118 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 15 sierpnia 1964 r. (Dz. Bud. nr 14 poz. 40), przewidywało, że przychodnie zdrowia obsługujące ponad 20.000 osób powinny być realizowane na działkach o powierzchni co najmniej 3.500 m2. W ówczesnym stanie prawnym nie było zatem możliwe zrealizowanie planowanej inwestycji wyłącznie na działce nr [...]. Co więcej, niemożność ta była znana organom administracji publicznej niemal od samego początku, gdyż P. Zjednoczenie Budownictwa kilkakrotnie wskazywało na chęć pozyskania terenu o docelowej powierzchni 4.500 m2, czego nie udało się ostatecznie osiągnąć. Nie ulega zatem wątpliwości, że przeszkody prawne w budowie przychodni zdrowia w jej pierwotnym kształcie spowodowały konieczność ograniczenia tej inwestycji na działce nr [...]. Aktualnie omawiany obiekt budowlany jest bowiem zdecydowanie mniejszy od zaplanowanego. Jego kubatura wynosi bowiem 2030,00 m3, a powierzchnia netto – 719,40 m2 (k. 78-79 akt adm. organu II instancji). W konsekwencji na części wywłaszczonej nieruchomości, odpowiadającej projektowanej działce nr [...], nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Nie można bowiem przyjąć, jak twierdzi skarżący, że tereny zielone, stanowiące ok. 50% powierzchni działki nr [...], stanowią realizację celu wywłaszczenia. Przychodnia zdrowia, istniejąca obecnie na tej nieruchomości, jest bowiem ok. 5 razy mniejsza od planowanej. Tymczasem początkowo inwestor zamierzał wykorzystać niemal całą wywłaszczoną nieruchomość, na co wyraźnie wskazuje powołane wyżej pismo z dnia [...] marca 1966 r. Wniosek ten został pozytywnie przyjęty przez organy administracji publicznej rozpatrujące wtedy sprawę, gdyż w wymienionym wcześniej piśmie z dnia [...] października 1965 r. Kierownik Miejskiej Pracowni Urbanistycznej ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy: od strony ul. G. – 10 m, a od strony ul. O. – 5 m. Konkluzja ta oznacza jednak, że pierwotnie przedmiotowa inwestycja miała być zlokalizowana we wspomnianych liniach, a zatem powinna ona obejmować przede wszystkim teren projektowanej działki nr [...]. Wniosek ten potwierdza również mapa załączona do akt sprawy, na której wkreślono powyższe linie (k. 36 akt adm. organu II instancji). Stan faktyczny, niekwestionowany w tym zakresie przez skarżącego, potwierdza jednak brak takiego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie należy zauważyć, że tereny zielone, jakie towarzyszą placówkom zdrowia, nigdy nie zajmują powierzchni równej samej przychodni lekarskiej z infrastrukturą. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że cel wywłaszczenia został osiągnięty jedynie częściowo, tj. tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano istniejącą obecnie przychodnię zdrowia. W pozostałej części działka nr [...] okazała się zbędna ze względu na cel wywłaszczenia i jako taka podlegała zwrotowi. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Jak wynika zarazem z art. 140 ust. 2 u.g.n., odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 u.g.n., nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 140 ust. 3 u.g.n, że jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracana kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Natomiast w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosowanie do art. 140 ust. 2 u.g.n., pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się przy tym skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W tej mierze odpowiednio stosuje się art. 140 ust. 3 u.g.n. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika przy tym, że wywłaszczona nieruchomość straciła na wartości pomiędzy chwilą odjęcia prawa własności poprzednim właścicielom a chwilą jej zwrotu. Uwzględniając wyliczenia zawarte w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2015 r. (k. 109-135 akt adm. organu I instancji) wraz z trafnym skorygowaniem przez organ odwoławczy wyliczeń organu I instancji, należało przyjąć, że wnioskodawcy nie są zobowiązani do zwrotu odszkodowania. Tym bardziej, że ustalenia w tym zakresie również nie były kwestionowane przez skarżącego. Sąd pragnie jeszcze wskazać, że zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], pomimo merytorycznej poprawności rozstrzygnięcia, zawierała jednak pewne uchybienie. Organ II instancji w pkt 1 sentencji wymienionego wyżej aktu administracyjnego uchylił bowiem pkt 3 decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w zakresie, w jakim rozstrzygnięcie to skierowane było do M. P., B. K. i K. P., oraz w tym zakresie orzekł merytorycznie o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji wobec wymienionych osób. Wojewoda Wielkopolski twierdził przy tym, że powyższy zabieg uzasadniony był utratą przymiotu strony postępowania przez te osoby, mające dotychczas status najemcy lokali w przychodni zdrowia na działce nr [...]. Opisane rozwiązanie jest jednak nietrafne. Stroną postępowania administracyjnego w myśl art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc treść tego przepisu do art. 136 ust. 3 u.g.n., należy przyjąć, że wskazane wyżej osoby nie były w ogóle adresatami rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu działki nr [...]. Zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji nie orzekały bowiem o ich prawa i obowiązkach – nie mogły one w szczególności nabyć zwracanej nieruchomości. W takim przypadku, jeżeli w toku postępowania dojdzie do zmiany po stronie najemcy lokalu znajdującego się na nieruchomości, co do której toczy się postępowanie zwrotowe, organy administracji publicznej nie wydają decyzji o umorzeniu powyższego postępowania w stosunku do tych osób, lecz jedynie nie doręczają rozstrzygnięcia tym podmiotom. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik postępowania, a decyzja organu II instancji odpowiada prawu i może pozostać w obrocie prawnym. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").