II SA/Po 1654/03

1 W Y R O K 2 W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: 2 Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Batorowicz ( spr ) Sędziowie: Sędzia WSA Maciej Dybowski 3 As. sąd. Lilianna Drewniak-Żaba 4 Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2004 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulic; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ R.Batorowicz /-/ M.Dybowski W dniu [...] r. zapadła uchwała nr [...] Rady Miejskiej K. zmieniająca uchwałę nr [...] tej samej Rady z dnia [...] r. w sprawie ustalenia jednolitych nazw ulic na terenie miasta K.. Jako podstawy prawne uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). W § 1 tej uchwały wprowadzono zmianę nazwy dotychczasowej nazwy ulicy [...] na [...]. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi K.. Nadto w uchwale zawarto klauzule dotyczące ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wejścia w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że kwestia zmiany nazwy ulicy [...] na [...] powstała w związku z wnioskiem Miejskiej Komisji Koordynacyjnej NSZZ "Solidarność" w K.. Wskazywano na uwarunkowania historyczne związane z faktem, że przy tej ulicy działała zdelegalizowana "Solidarność" w latach 1981-89, tam też przeprowadzono spotkania Komitetu Obywatelskiego w 1989 r. Na zewnętrznej ścianie Kościoła pod wezwaniem św. A. B. umieszczono tablicę ufundowaną przez "Solidarność" Ziemi K. w [...] rocznicę śmierci Księdza J. P.. Stwierdzono nadto, że dotychczasowa nazwa nie nawiązywała już do rosnących [...], których brak było przy tej ulicy. Powoływano się też na akceptację zmiany przez większość radnych komisji stałych rady. Skargę na tę uchwałę wniosła S. S. domagając się stwierdzenia nieważności uchwały. Skarżąca powoływała się na oczywistość jej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały związanego z faktem, iż jej miejsce zamieszkania położone było przy dotychczasowej ulicy [...]. Nadto sformułowała 6 zarzutów mających świadczyć o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. 1. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostało podpisane przez Burmistrza K., co według skarżącej naruszało przepisy o właściwości. 2. Rada Miejska K. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia interesu prawnego nie określiła jasno stanowiska w zakresie uwzględnienia lub odmowy uwzględnienia wezwania. 3. Rada Miejska K. według skarżącej kierować się miała przepisami, które utraciły moc w związku z wejściem w życie z dniem 30 marca 2001 r. ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. nr 34, poz. 198), a mianowicie zarządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1968 r. o ustaleniu wytycznych w sprawie nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości (M.P. nr 30, poz. 197). 4. Skarżąca podniosła, że zaskarżoną uchwałę podjęto nie oczekując na odpowiedź Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w P. Delegatura w K. na pismo Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] r. dotyczące opinii w sprawie zmiany nazwy ulicy. Zarzucała przy tym naruszenie zasad ochrony słusznego interesu obywateli, to jest mieszkańców ulicy [...]oraz pogłębiania zaufania tychże obywateli do organów Państwa. 5. Skarżąca zarzuciła, że skutkiem zaniechania poinformowania jej i pozostałych mieszkańców ulicy [...], że sprawa zmiany nazwy ulicy zostanie objęta porządkiem obrad oraz o prawie uczestnictwa w obradach, doszło do naruszenia art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podała przy tym, że w informacji o zwołaniu sesji Rady Miejskiej z dnia [...] r. nie podano, iż podejmowana być miała uchwała o zmianie nazwy ulicy. 6. Skarżąca podważała rzetelność działań Komisji Społecznej właściwej w sprawach związanych z ochroną zabytków i dóbr kultury, twierdząc, że komisja ta przedstawiła aspekty historyczne zagadnienia sprzecznie z opiniami historyka i konserwatora zabytków. Rada Miejska K. wniosła o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę podała przebieg czynności poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały. W [...] r. sprawa zmiany nazwy ulicy omawiana była przez komisje stałe Rady. W dniu [...] r. wpłynęło pismo mieszkańców ulicy [...], którzy nie wyrażali zgody na zmianę nazwy ulicy. W związku z pismem Urzędu Miejskiego w K. z [...] r. sprawa była przedmiotem obrad zarządu Rady Osiedla nr [...] w dniu [...] r. Dwóch członków zarządu opowiedziało się za zmianą nazwy ulicy, jeden był temu przeciwny a jeden był za zasięgnięciem opinii historyka. [...] r. Urząd Miejski w K. wystąpił do Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w P., Delegatury w K. o opinię i zajęcie stanowiska w sprawie zmiany nazwy ulicy (odpowiedzi udzielono w dniu [...] r.). [...] r. wpłynęło pismo trzech osób domagających się zmiany nazwy ulicy [...] na św. A. B. oraz nadania alei w Parku [...] nazwy ulicy ks. J. P., [...] r. odbyła się V sesja Rady Miejskiej K., w toku której Przewodniczący Rady wniósł o zmianę porządku obrad przez poszerzenie go o podjęcie uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy z [...] na [...]. Wniosek w tym zakresie radni przegłosowali, w trakcie sesji podjęto zaskarżoną uchwałę. Z protokołu sesji wynikało, że wniosek o zmianę porządku obrad przyjęto jednogłośnie. Z dokumentów dołączonych do dalszych pism Rady wynikało, że w zawiadomieniu o zwołaniu sesji rady kierowanym do radnych oraz wywieszonym na tablicach ogłoszeń w budynku Urzędu Miejskiego w K. oraz w Rynku przy ratuszu w K. zawarto porządek obrad nie obejmujący zamiaru podjęcia uchwały o zmianie nazwy ulicy. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów Rada Miejska K. w pierwszym rzędzie powołała się na art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i wynikającą z tego przepisu wyłączność uprawnienia rady w przedmiocie zmian nazw ulic. Wykazywała też, że należycie odniosła się do wezwania do usunięcia i naruszenia interesu prawnego. W kwestii ewentualnego naruszenia art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podnosiła, że zachowane było prawo obywateli do wstępu na jawne posiedzenia rady, informacje o terminach posiedzeń umieszczono na tablicach ogłoszeń i w prasie. Poza tym powoływała się na uprawnienie do zmiany porządku obrad wynikające z art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. W okresie gdy w toku pozostawało postępowanie przed sądem administracyjnym skarżąca zmarła w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. swój udział w sprawie w charakterze strony zgłosił syn skarżącej M. S., który powoływał się na własny interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z faktu zamieszkiwania przy ul. [...] w K.. M. S. powołał się na te same wnioski, zarzuty i argumenty jakie przedstawiła skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I W pierwszej kolejności konieczna była ocena okoliczności, że skarżąca zmarła w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Jak wynika z art. 124 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 161 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) skutki śmierci strony w toku postępowania sądowego są różne w zależności od tego, czy przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. Jeżeli bowiem z punktu widzenia prawa materialnego prawa i obowiązki, do których odnosi się przedmiot postępowania, podlegają sukcesji uniwersalnej lub synguralnej, skutkiem procesowym śmierci strony jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 upsa, przy czym zgodnie z art. 128 § 1 pkt 1 upsa podjęcie postępowania następuje od dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych albo od dnia ustanowienia kuratora spadku. W tym miejscu stwierdzić należało, że w sprawie niniejszej nie zachodziła ostatnio opisana sytuacja. Skarżąca nie powoływała się na interes prawny dalej idący niż odnoszący się do miejsca zamieszkania. Brak podstaw do zaliczenia miejsca zamieszkania do praw podlegających sukcesji. Przepisy prawa cywilnego dotyczące miejsca zamieszkania, czy też regulacje dotyczące ewidencji ludności względnie inne wywodzące skutki z miejsca zamieszkania (prawo wyborcze), wskazują na ścisły związek miejsca zamieszkania z osobą zamieszkującą w określonej miejscowości czy pod określonym adresem. Co prawda można doszukiwać się pewnych skutków o charakterze majątkowym związanych ze zmianą określenia miejsca zamieszkania jak na przykład koszty ponoszone celem zmian wpisów w dowodach osobistych i innych dokumentach czy wynikające z oznakowaniem budynku, niemniej skutki takie byłyby zbyt odległe od zakresu interesu prawnego, na który powoływała się skarżąca, by można było przyjąć majątkowy charakter praw, do których odnosiła się zaskarżona uchwała. Wobec faktu, iż przedmiot postępowania odnosił się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej skarżącej, skutki procesowe wywodzić należało z art. 124 § 3 i art. 161 § 1 pkt 2 upsa. Zgodnie z pierwszym z wymienionych ostatnio przepisów niewątpliwie wyłączone było zawieszenie postępowania. Pewne wątpliwości wzbudzać natomiast mogła interpretacja art. 161 § 1 pkt 2 upsa, przewidującego jako podstawowy skutek umorzenie postępowania, który to jednak skutek nie zachodzi gdy "udział w postępowaniu zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania". Zaznaczyć należało, że tego rodzaju rozwiązania nie przewidywały przepisy kodeksu postępowania cywilnego, brak też orzecznictwa czy literatury dotyczących tego przedmiotu. Dokonując wykładni art. 161 § 1 pkt 2 in fine upsa w pierwszym rzędzie stwierdzić należało, że ustawodawca wyraźnie wyłączył możliwość umorzenia postępowania w sytuacji zgłoszenia udziału w sprawie osoby, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania. Wyjaśniono już, że w razie śmierci strony w sytuacji, gdy przedmiot postępowania odnosi się do praw i obowiązków nie podlegających sukcesji, nie zachodzą podstawy zawieszenia postępowania. Wynika z tego, że mimo śmierci strony skarżącej i braku następstwa prawnego tok postępowania przed sądem administracyjnym winien być kontynuowany. Powstaje jednak istotna wątpliwość co do określenia pozycji procesowej zgłaszającej się osoby oraz odniesień do zasady skargowości i wymogów dotyczących dopuszczalności występowania w charakterze strony skarżącej. Sytuacja o jakiej mowa w art. 161 § 1 pkt 2 upsa z założenia powoduje przyjęcie, że osoba zgłaszająca udział w sprawie nie jest następcą prawnym strony skarżącej z punktu widzenia prawa materialnego. Brak zatem w postępowaniu podmiotu wprost legitymowanego do wniesienia skargi. Równocześnie mieć należy na względzie, że już z treści art. 3 § 2 upsa wynika zasada skargowości, to jest zależności bytu postępowania przed sądem administracyjnym od funkcjonowania samej skargi jak również istnienia podmiotu, któremu można przypisać pozycję strony skarżącej. Nadto, treść takich przepisów jak art. 52 upsa czy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże dopuszczalność wnoszenia skargi ze spełnieniem wymogów wyczerpania środków odwoławczych albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Biorąc pod uwagę, że osoba zgłaszająca udział w sprawie z powołaniem się na własny interes prawny skargi nie wnosiła, z reguły też nie spełniła innych wymogów, od których zależna jest dopuszczalność skargi, do których zaliczyć należy również przepisy dotyczące terminów do wniesienia skargi czy kosztów sądowych, nie można odczytywać woli racjonalnego ustawodawcy jako zmierzającej do konieczności badania dopuszczalności udziału zgłaszającej się osoby pod kątem wymogów o charakterze procesowym, które spełniał zmarły skarżący. Jedyną możliwą wydaje się interpretacja, według której w sytuacji o jakiej mowa w art. 161 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) osoba zgłaszająca udział w sprawie z powołaniem się na własny interes prawny staje się następcą zmarłego skarżącego w znaczeniu ściśle procesowym i to mimo braku następstwa na podstawie przepisów prawa materialnego. W konsekwencji osobę tę traktować należy jako stronę skarżącą a spełnienie wymogów procesowych, od których zależna jest dopuszczalność skargi oceniać przy wzięciu pod uwagę spełnienia ich przez poprzednika procesowego. Z treści art. 161 § 1 pkt 2 upsa wynika, że legitymacja do zgłoszenia udziału w sprawie z opisanymi skutkami zależna jest od wykazania wpływu wyniku postępowania na interes prawny zgłaszającej się osoby. M. S. zamieszkujący przy dotychczasowej ulicy [...] w K. należycie wykazał wpływ wyniku sprawy na jego interes prawny wywodzony z instytucji miejsca zamieszkania. II Sąd uznał za zasadny zarzut, iż w związku z podejmowaniem zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasady jawności działalności organów gmin. Zasada ta jest objęta konstytucyjnym prawem obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej wyrażoną w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Do ustawy o samorządzie gminnym zasada ta wprowadzona została przez art. 11 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym zarówno z tego przepisu jak i z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia jej wynikać mogą jedynie z ustaw. Zasada ta obejmuje prawo obywateli do wstępu na sesje rad gmin (art. 62 ust. 2 Konstytucji, art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Przedstawiona zasada sprzeciwia się manipulowaniu porządkiem obrad sesji w sposób utrudniający czy uniemożliwiający udział zainteresowanych w obradach, które są przedmiotem ich uwagi (por. wyrok NSA z 12 lutego 2002 r., sygn. II SA/Po 1838/01, niepublikowany). Zauważyć należy, że zarówno art. 61 ust. 2 Konstytucji RP jak i art. 11 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym formułują tę zasadę jako źródło praw obywateli, w szczególności do wstępu na sesje rad gmin. Dlatego też nie może być rozumiana li tylko jako zakaz wprowadzania technicznych utrudnień dostępu do sali posiedzeń rady gminy. Realizacja tej zasady wymaga stworzenia najdalej idących warunków umożliwiających obywatelom zapoznawanie się z przebiegiem prac rady w interesującym ich zakresie. Stąd też wynika konieczność informowania radnych i obywateli o porządku obrad rady, po to by mogli uczestniczyć w jej pracach. Ratio legis wymienionych przepisów zmierza i do realizacji konstytucyjnej koncepcji demokratycznego państwa prawnego obejmującej między innymi możliwość oddziaływania obywateli na prace organów przedstawicielskich. Możliwość taka nie była zachowana w zachodzącej w sprawie niniejszej sytuacji gdy zainteresowani obywatele nie tylko nie zostali poinformowani o zamiarze podjęcia uchwały sprowadzającej się do zmiany nazwy ulicy, ale uchwałę podjęto gdy obywatele mieli pełne podstawy przypuszczać, że radni oczekiwać będą na opinię służb ochrony zabytków. Dodać należało, że uchwała rady gminy w sprawie nadania nazwy ulicy ma charakter aktu ogólnego i jest zaliczana do przepisów gminnych (por. wyrok NSA z 28 maja 1999 r., sygn. II SA 656/99, LEX nr 46298). Przyjąć więc należy, że uchwała taka wywołuje bezpośrednie skutki w zakresie praw i obowiązków obywateli, co tym bardziej sprzeciwia się zawężaniu stosowania zasady jawności. Pewne wątpliwości wynikać mogą z aktualnego brzmienia art. 20 ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tymi przepisami, choć porządek (a nie projekt jak regulaminie Rady Miejskiej K.) obrad sesji i projekty uchwał winny być ustalone do momentu zawiadomienia o zwołaniu sesji i objęte tym zawiadomieniem, rada może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów. Nie można jednak przyjąć by art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym mógł być interpretowany jako ograniczający zasadę jawności znajdującej źródła w Konstytucji RP jak i w ogólnych przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on przepis natury technicznej zmierzający do usprawnienia prac rad gmin, umożliwiający szybką reakcję głównie w sprawach z zakresu organizacji prac rady względnie w przypadkach obiektywnie nie cierpiących zwłoki. Art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nie może ograniczać zasady jawności działalności organów gminy wynikającej z art. 61 Konstytucji RP i art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, co z reguły wyłącza możność wprowadzania zmian w porządku obrad rad gmin w sprawach dotyczących praw i obowiązków obywateli, w szczególności uchwalania aktów prawa miejscowego. Zaznaczyć należało, że w sprawie niniejszej brak było jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, by szczególne okoliczności obiektywnie zmuszały radę do wyjątkowo pilnego podjęcia zaskarżonej uchwały. Przeciwnie, brak opinii służb konserwatorskich, o którą zwrócono się kilka dni przed terminem sesji przemawiało raczej za celowością oczekiwania na zebranie całości przydatnych materiałów. III W ocenie Sądu pozostałe zarzuty nie stanowiły dostatecznej podstawy do przyjęcia, że zaskarżona uchwała była sprzeczna z prawem. Problem związany z podpisaniem uzasadnienia uchwały przez burmistrza nie wpływał na wynik sprawy niniejszej zważywszy, że uzasadnienie nie było obligatoryjnym składnikiem zaskarżonej uchwały. Żaden przepis prawa nie nakazuje bowiem sporządzenia uzasadnień uchwał takich jak zaskarżona. Stąd też, nie było powodu by Sąd w sprawie niniejszej rozstrzygał ten, skądinnąd skomplikowany, problem. Zarzut w przedmiocie nienależytej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia interesu prawnego dotyczył okresu po zapadnięciu zaskarżonej uchwały i nie mógł wpływać na ocenę jej zgodności z prawem. Brak przekonywujących przesłanek do przyjęcia by przepisy, nieobowiązującego rzeczywiście zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 2/8 czerwca 1968 r. wpłynęły na treść zaskarżonej uchwały, choć w pewnych elementach prac posługiwano się tym aktem. Zarzuty dotyczące zaniechania oczekiwania na odpowiedź służb konserwatorskich oraz sprzeczności stanowiska jednej z komisji z opiniami historyka i konserwatora zabytków w istocie uzupełniały zarzut naruszenia zasady jawności, w tym ograniczenia możliwości wypowiedzenia się zainteresowanych obywateli przed podjęciem uchwały. Sąd odniósł się więc do nich w pkt. II. IV Rozważając czy skutkiem wskazanej wadliwości zaskarżonej uchwały winno być stwierdzenie jej nieważności czy też poprzestanie na orzeczeniu o jej niezgodności z prawem wobec upływu terminu o jakim mowa w art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, sąd miał na względzie, że, jak to już wyjaśniono, zaskarżona uchwała obejmująca przepis gminny stanowiła akt prawa miejscowego, a więc zachodziła sytuacja wskazana w art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 upsa w zw. z art. 94 ust. 1 in fine i w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Opisywana wadliwość uchwały przemawiała za określeniem niemożności jej wykonywania na podstawie art. 152 upsa. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ R.Batorowicz /-/ M.Dybowski TG