II SA/Po 167/19

Dnia 25 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 roku sprawy ze skargi A. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...] sierpnia 2018 roku A. E. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci: D. E. i A. E. na okres zasiłkowy [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 roku, nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił A. E., przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na D. E. oraz zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na A. E.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie ustalono, że rodzina wnioskodawczyni składa się z 4 osób przy czym, jej mąż Z. E. od dwóch lat nie zamieszkuje z rodziną, nie prowadzi z nimi gospodarstwa domowego i małżonkowie nie utrzymują kontaktów; dochód rodziny stanowiący podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych składały się: dochód A. E. z 2016 r. w wysokości [...] zł, dochód utracony Z. E. w wysokości [...] zł, dochód D. E. w wysokości [...] zł oraz dochód Z. E. za lipiec 2018 roku w wysokości [...] zł zgodnie z zaświadczeniem o zarobkach z [...] z dnia [...] października 2018 roku. W rezultacie ustalono, że miesięczny dochód rodziny po odliczeniu dochodu utraconego oraz po doliczeniu dochodu uzyskanego przez Z. E. wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczeń rodzinnych, tj. [...] zł. Kwota, o którą zostało przekroczone kryterium dochodowe wyniosła [...] zł (3.982,38 zł - [...] zł). Łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami wyniosła [...] zł. Przy zastosowaniu zasady "złotówka za złotówkę" zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny, czyli w wysokości [...] zł (tj. [...] zł - [...] zł). Wysokość zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługująca danej rodzinie, była niższa niż [...] zł, więc świadczenia te nie przysługiwały. W konsekwencji odmówiono A. E. przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na D. E. oraz zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na A. E.. W odwołaniu A. E. wskazała, że od dwóch lat nie mieszka z mężem, który się wyprowadził, założył nową rodzinę (ma dziecko z inną kobietą) i mieszka w [...]. A. E. oświadczyła, że nie utrzymuje kontaktów z mężem, nie wie czy i gdzie pracuje, mąż nie chce jej o tym informować i dopiero od września 2018 r. zaczął płacić alimenty na dzieci przyznane wyrokiem sądowym. Odwołująca wskazała, że od dwóch lat jest z mężem w małżeństwie tylko "na papierze", sama prowadzi gospodarstwo domowe i ponosi wszelkie opłaty z tym związane, a w Sądzie Okręgowym w [...] toczy się postępowanie rozwodowe przez co wniosła o nie wliczanie do dochodów rodziny, dochodów jej męża. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (1.j. Dz. U. z 2015r, poz. 1659 ze zm.) i § 1 pkt. 15 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) w związku z art. 7, 77 § 1, 80, art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), art. 3 pkt 16), art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1, 3-3c, art. 24 ust l ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z Dz,U.2017 poz. 1952 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji właściwie ustalił, że dochód rodziny po odliczeniu dochodu utraconego oraz po doliczeniu dochodu uzyskanego przez Z. E. w lipcu 2018 roku wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczeń rodzinnych, tj. [...] zł. Organ uznał, że trafnie przyjęto, iż kwota, o którą zostało przekroczone kryterium dochodowe wynosi [...] zł ([...]). Łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami wynosiła [...] zł. Przy zastosowaniu zasady "złotówka za złotówkę" zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługiwały w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny, czyli w wysokości [...] zł (tj. [...] zł - [...] zł). Z uwagi na to, że wysokość zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługująca danej rodzinie była niższa niż [...] zł świadczenia te nie przysługiwały. Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie uznał za członka rodziny męża odwołującej Z. E., który z punktu widzenia ustawodawcy był istotny dla ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 3 pkt 16 i pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mianowicie rodziną są odpowiednio następujący członkowie rodziny: małżonkowie, rodzice dzieci, opiekun faktyczny dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia (...), natomiast osobą samotnie gospodarującą jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Skoro małżonkowie (a więc osoby pozostające w związku małżeńskim) nie pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym, stanowią "rodzinę" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a "dochodem rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy są dochody członków rodziny, to znaczy, że ustalając dochód rodziny, należało uwzględnić również dochód małżonka niezamieszkującego wspólnie z żoną i dziećmi i niepozostającego z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym. W ocenie Kolegium nawet ewentualne pozostawanie z małżonkiem w "nieformalnej separacji" nie pozwalało wyłączyć takiego małżonka z grona członków "rodziny" wnioskodawczym w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nawet małżonkowie pozostający w faktycznej separacji są nadal traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny, przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, których przyznanie uzależnione jest od spełnienia tzw. kryterium dochodowego. W związku z tym organ I instancji trafnie uznał Z. E. za członka rodziny i wliczył jego dochód z lipca 2018 r. do dochodów rodziny odwołującej. Przekroczenie wskazanego kryterium dochodowego było bezwzględną przesłanką odmowy prawa do świadczenia. Organy administracji rozstrzygające w sprawie były zatem zobligowane do wydania decyzji odmawiającej ustalenie w/w prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik skarżącej A. E. zwróciła uwagę, że W zaskarżanym postępowaniu, pominięto, że jej mąż posiada "nowe" dziecko, które powinno być zaliczone w rodziny w ramach ustaleni kryterium dochodowego, gdyż urodziło się w ciągu okresu zaprzestania wspólnego gospodarowania ze Skarżącą, jest ono niesamodzielne i nie przekracza oznaczonego w ustawie 25 roku życia. Jednakże organ nie podjął żadnych działań zmierzających do potwierdzenia lub zaprzeczenia temu faktowi, nadto całkowicie pominął wniosek dowodowy Skarżącej, co do ustalenia liczby członków rodziny, zatem z tego względu decyzja zasługuje na uchylenie w całości. Wobec powyższego organ mając wiedzę, że stan rodziny uległ zmianie poprzez pojawienie się nowego członka rodziny w postaci dziecka męża skarżącej pozostającej na jego utrzymaniu, co zostało ujawnione w postępowaniu rozwodowym, nie uwzględnił zmiany w liczbie członków rodziny [...] dokonując obliczeń tak jakby rodzina liczyła wyłącznie męża, żonę i dwoje dzieci tj. łącznie 4 osoby, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. W takiej sytuacji powyższa decyzja zasługuje na uchylenie w całości, jako podjęta w oparciu o niepełny stan faktyczny, nieudowodniony przez organ i następnie przyznany przez organ II instancji. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych strona skarżąca zakwestionowała prawidłowość i wnikliwość postępowania organu I instancji w rozstrzyganiu sprawy. W przedmiotowej sytuacji zasadne jest, aby doszło do uchylenia zarówno decyzji organu I jak i II instancji, albowiem, żaden z tych organów nie uwzględnił zmiany liczby członków rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W skardze do tutejszego Sądu skarżąca zarzuciła organom administracji publicznej, a w szczególności organowi odwoławczemu brak indywidualnego podejścia do rozpoznawanej sprawy, a w szczególności brak ustaleń w kwestii "nowego" dziecka jej męża z inną kobietą, które powinno być uwzględnione w sprawie z uwagi na definicję rodziny zawarta w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istota sporu w sprawie niniejszej koncentruje się na kwestii rozstrzygnięcia czy członkiem rodziny jest dziecko męża osoby ubiegającej się świadczenie, pochodzące ze związku pozamałżeńskiego, jako czynnik rzutujący na ustalenie kryterium dochodowego warunkującego zasadność przyznania świadczenia rodzinnego oraz dodatków do zasiłku. Punktem wyjścia do udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie jest treść językowa definicji legalnej z art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z Dz. U. z 2018 roku, poz. 2200 ze zm.), dalej jako u.ś.r. Zgodnie z powyższym przepisem "rodzina" oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 roku, poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca konstruując definicję rodziny dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych z jednej strony wyodrębnia podmioty odpowiadające za utrzymanie dzieci (małżonków, rodziców, opiekunów faktycznych), z drugiej zaś wyraźnie zastrzega, że do rodziny zostają zaliczone jedynie te dzieci, które pozostają na utrzymaniu pierwszej grupy podmiotów w określonym wymiarze czasowym. Powyższa definicja została ponadto uzupełniona ograniczeniami podmiotowymi. Podkreślić należy, że omawiany przepis ma charakter definicyjny i obowiązuje wyłącznie na gruncie przedmiotowej ustawy, a to oznacza, że regulacje występujące na gruncie innych ustaw zaliczanych do prawa socjalnego, w tym zakresie nie mają zastosowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że zestawienie art. 3 pkt 4 i art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że dla potrzeb przyznania świadczeń rodzinnych w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim za rodzinę należy uznawać małżonków oraz dzieci pozostające na ich utrzymaniu, tak własne, jak i dzieci jednego z małżonków. Małżonkowie aż do chwili ustania małżeństwa zawsze będą stanowili rodzinę i to niezależnie od tego, czy mają na utrzymaniu dzieci wspólne, czy też tylko dzieci jednego z małżonków. Kolejność użytych w definicji rodziny zwrotów nie jest przypadkowa i formułując ją w taki, a nie inny sposób ustawodawca chciał położyć akcent na pierwszeństwo traktowania małżonków jako rodziny (wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 133/18 Lex 2521994, wyrok WSA w Gliwicach II SA/Gl 379/19). W omawianym zakresie przepis prawa jest jednoznaczny i w sposób precyzyjny wyznacza krąg osób, których dochody bierze się pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, w tym do omawianej zapomogi. W zakresie tym organy administracji nie podejmują działań w ramach uznania administracyjnego, lecz są to działania podejmowane w warunkach związania treścią przepisu. Dodatkowo wskazany przepis z uwagi na jego definicyjny charakter musi być literalnie i ścieśniająco interpretowany. W świetle przedstawionych rozważań zarzut skarżącej został uwzględniony, ponieważ miał oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego, a organy administracji dopuściły się naruszenia tych przepisów. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a. podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wszechstronne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Organ jako gospodarz postępowania, powinien poprzedzić wydanie władczego rozstrzygnięcia, przeprowadzeniem starannego postępowania wyjaśniającego, które uwzględnia także słuszny interes strony. Organ powinien bowiem dążyć do wyjaśnienia sprawy w interesie strony i nie może pomijać okoliczności korzystnych dla strony, lub rezygnować z wyjaśniania okoliczności mogących przemawiać na jej korzyść. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Jednocześnie treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Organ odwoławczy z kolei ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie podjął wystarczających działań zmierzających do ustalenia stanu rodziny we wskazywanej większej liczebności. W istocie nie zostało w sprawie w należyty sposób ustalone jaki jest skład rodziny na potrzeby określenia przeciętnego miesięcznego dochodu, co mogło rzutować na uwzględnienie wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego. W szczególności należy podkreślić, że organ administracji miał informację o toczącym się postępowaniu rozwodowym A. E. z powództwa Z. E.. Ważne było zatem uwzględnienie okoliczności ujawnionych w tym postępowaniu na okoliczność sytuacji faktycznej wnioskodawczyni oraz jej męża oraz posiadanych przez nich dzieci a także podjęcie innych adekwatnych i efektywnych działań zmierzających do uzyskania pełnego stanu wiedzy temacie ustalenia liczby członków rodziny. Brak takiego działania podjętego przez organ administracji stanowił naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. następuje bowiem nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności taktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W konsekwencji uzasadniony okazał się zarzut skarżącej dotyczący potrzeby poczynienia stosownych ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie z uwagi na zaprezentowaną wykładnię pojęcia "rodziny" sformułowaną w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, której prawidłowe zastosowanie będzie jednak uzależnione od poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. W toku dalszych czynności organ administracji uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, mając na względzie istotę spornego świadczenia rodzinnego oraz krąg osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie tego prawa, w kontekście prawidłowej wykładni użytych przez ustawodawcę pojęć. Reasumując Sąd uznał, że stanowisko skarżącej domagającej się indywidualnego podejścia do jej sytuacji powinno być uwzględnione, gdyż rozpoznając sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W myśl art. 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany wnioskami skargi, nadto wskazać należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na decyzję administracyjną w sytuacji uwzględnienia skargi sąd uchyla wadliwą decyzję, ewentualnie inne akty w zakresie koniecznym do załatwienia sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne było zatem uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.