II SA/Po 17/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu Jolanty Werle-Binas sprawy ze skargi C. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oddala skargę /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ J. Szaniecka Decyzją ostateczną z dnia [...] 2009 r. (znak [...]), skierowaną do C. i W. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu [...] na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w [...], pod warunkiem wykonania do dnia [...] września 2009 r.: uzupełnienia nasadzeń zieleni izolacyjnej zgodnie z projektem zagospodarowania działki; zrealizowania zagospodarowania terenu w zakresie gospodarki odpadami i surowcami oraz nawierzchni dojść, dojazdów i miejsc postojowych zgodnie z projektem zagospodarowania działki; zrealizowania przyłącza wodociągowego zgodnie z projektem budowlanym; wykończenia elewacji budynku (część tynków, powłoki malarskie) oraz braków w posadzkach. Jako podstawę prawną organ powołał ar. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 55 pkt i 63 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wykonanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie zależy od wykonania określonych w decyzji warunków. Decyzją z dnia [...] 2009 r. (znak [...]), skierowaną do C. i W. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] 2009 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku warsztatu [...] na wyżej opisanej działce, gdyż decyzja ta została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez inwestorów określonych warunków, a inwestorzy nie spełnili w oznaczonym terminie wszystkich warunków określonych w tej decyzji. W podstawie prawnej organ przywołał art. 104, art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 kpa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia 7 sierpnia 2009 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu [...] na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w [...]. W decyzji tej między innymi zastrzeżono konieczność dopełnienia w terminie do [...] września 2009 r. wskazanych warunków. W dniu [...] października 2009 r. organ dokonał sprawdzenia inwestycji w tym zakresie i w toku czynności kontrolnych stwierdził, iż przystąpiono do użytkowania budynku, jednakże inwestorzy nie dopełnili wszystkich wskazanych w tej decyzji warunków. Następnie inwestorzy złożyli wyjaśnienia, że zostały podjęte stosowne działania i wszystkie warunki wskazane w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostaną spełnione, o czym organ zostanie poinformowany do dnia [...] października 2009 r. W tym dniu inwestorzy oraz użytkownik (syn - pełnomocnik inwestorów) obiektu przedłożyli oświadczenie, że wykonane zostały wszystkie wskazane [przez organ] warunki wraz z informacją, że złożono zlecenie w Przedsiębiorstwie Komunalnym w [...] na wykonanie przyłącza wodociągowego. W dniu [...] października 2009 r. przedstawiciele organu ponownie dokonali sprawdzenia stanu przedmiotowej nieruchomości co do użytkowania budynku warsztatu [...] i stwierdzili, iż nie wypełniono warunków decyzji z dnia [...] 2009 r., a mianowicie: – nie wykonano wszystkich uzupełnień nasadzeń zieleni izolacyjnej zgodnie z projektem zagospodarowania działki, – nie zrealizowano zagospodarowania terenu w zakresie gospodarki odpadami i surowcami oraz nawierzchni dojść, dojazdów i miejsc postojowych zgodnie z projektem zagospodarowania działki, – nie zrealizowano przyłącza wodociągowego zgodnie z projektem budowlanym. W ocenie organu zaszła podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 2 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli inwestorzy kwestionując prawidłowość przeprowadzenia kontroli w dniach [...] i [...] października 2009 r., z których protokoły stanowiły podstawowy dowód w sprawie (naruszenie art. 79 § 1 kpa) i domagając się jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie inwestorów ich oświadczenie z dnia [...] października 2009 r. powinno być uznane za wezwanie do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego w terminie, o którym mowa w art. 59c tej ustawy, co w sprawie nie miało miejsca. Ponadto inwestorzy wskazali na treść przepisu art. 59d Prawa budowlanego i podnieśli, iż nie został im doręczony egzemplarz sporządzonego protokołu, co pozbawiło ich czynnego udziału w postępowaniu. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i powołując się na art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) wyjaśnił, iż kontrola przeprowadzona w dniu 6 października 2009 r. nie była kontrolą obowiązkową, gdyż taka została przeprowadzona w dniu 4 sierpnia 2009 r., i miała na celu sprawdzenie wykonania nałożonych obowiązków. Podobnie następna kontrola z dnia [...] października 2009 r. nie była kontrolą obowiązkową, lecz służyła sprawdzeniu wykonania obowiązków nałożonych na inwestorów decyzją z dnia [...] 2009 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Przeprowadzone w październiku 2009 r. kontrole służyły wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego i nie były kontrolami obowiązkowymi, nie zostały wykonane w oparciu o przepis art. 79 kpa ani przepisy art. 59 i art. 59c ustawy Prawo budowlane, zaś kontrola z dnia [...] sierpnia 2009 r. została przeprowadzona zgodnie z ostatnimi z powołanych przepisów. Brak doręczenia inwestorom egzemplarza protokołu kontroli obowiązkowej nie miał wpływu na wynik sprawy, a inwestorzy zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 kpa, poza tym podpisali protokół bez uwag. Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła C. K., reprezentowana przez radcę prawnego, która domagała się uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości trzykrotnej stawki minimalnej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 162 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Zdaniem skarżącej, jeżeli według organu strona nie dopełniła nakazanych czynności w wyznaczonym czasie, to organ winien uchylić decyzję o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 162 § 2 kpa, a nie stwierdzać wygaśniecie tej decyzji, bowiem przepis art. 162 § 1 pkt 2 kpa nie miał w sprawie zastosowania. Ponadto określone w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie roboty były robotami przewidzianymi w projekcie budowlanym, zaś art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego należy stosować do robót, które nie były objęte projektem budowlanym, lecz nakaz ich wykonania uzasadnia przepis prawa powszechnie obowiązującego lub obowiązująca Polska Norma. Zdaniem skarżącej organ nie zastosował art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, który normuje sytuację niewykonania wszystkich robót objętych projektem budowlanym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej co do zakresu stosowania przepisu art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego i wskazał, że do odstępstw od projektu zastosowanie mają przepisy art. 51 tej ustawy. Postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r. Sąd zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2009 r. ([...]). W dniu 30 czerwca 2010 r. strona skarżąca dołączyła do akt sprawy kopię decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie w dniu 5 sierpnia 2010 r. Sąd podjął postępowanie z urzędu wobec zakończenia powyższego postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu zgłosił swój udział w sprawie i wniósł o oddalenie skargi argumentując, iż organy trafnie zastosowały art. 162 § 1 pkt 2 kpa, natomiast organ I instancji dopuścił się błędów w procedurze, bowiem po stwierdzeniu niewykonania warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie zastosował przepisów postępowania zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zdaniem Sądu, organy administracji publicznej orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, a w toku postępowania nie dopuściły się naruszeń procedury mających wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy przypomnieć, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. toczyło się postępowanie w sprawie udzielenia, na wniosek C. i W. K., pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu [...], zakończone wydaniem, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r, Nr 156, poz. 1118 ze zm.),w dniu [...].2009r. ostatecznej decyzji. Zgodnie z treścią tej decyzji, wnioskodawcy uzyskali pozwolenie na użytkowanie obiektu pod warunkiem wykonania w terminie do [...]09.2009 r. określonych w decyzji robót budowlanych i czynności. Przed wydaniem tej decyzji, organ przeprowadził na podstawie art. 59a prawa budowlanego w dniu [...]08.2009 r. kontrolę obowiązkową, z której sporządzono protokół. Podstawą wszczęcia tego postępowania były okoliczności wskazane w art. 55 pkt w związku z art. 51 ust.4 prawa budowlanego. Powyższa decyzja pozostawała w obrocie prawnym w chwili wydawania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Nie powiodła się próba jej wyeliminowania z obrotu prawnego po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...]06.2010 r. umarzającą postępowanie wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].2009 r. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, brak jest podstawy prawnej do badania w postępowaniu o wygaśnięcie decyzji prawidłowości decyzji o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, bowiem decyzja o pozwolenie decyzji na użytkowanie nie jest decyzją prowadzoną w granicach sprawy w przedmiocie jej wygaśnięcia w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. Celem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest udzielenie zgody na wyrażony przez inwestora zamiar przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W oparciu o art. 59 ust. 2 tego artykułu właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie uzależnić użytkowanie tego obiektu od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót. Jednocześnie zgodnie z art. 59 ust. 3 prawa budowlanego, gdy obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust. 1 "pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót". W pierwszym przypadku (ust. 2) pozwolenie na użytkowanie będzie skuteczne, to znaczy wejdzie do obrotu prawnego dopiero po wykonaniu określonych w nim robót. W drugim przypadku, (ust. 3) pozwolenie na użytkowanie wchodzi do obrotu prawnego z chwilą, gdy stanie się ostateczne. Treść powyższych przepisów nie daje podstaw do przyjęcia, jak podnoszono w skardze, że przepis art. 59 ust. 2 prawa budowlanego należy stosować do robót " które nie zostały przewidziane projektem budowlanym, a nakaz ich wykonania uzasadniał przepis powszechnie obowiązujący lub obowiązująca Polska Norma." Zauważyć przy tym należy, iż w ocenie Z.Niewiadomskiego, Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2006 s. 568, niezrealizowanie warunku z art. 59 ust. 2 prawa budowlanego pociąga za sobą konieczność stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 kpa, natomiast niewykonanie czynności wskazanych w art. 59 ust. 3 prawa budowlanego pociąga za sobą konieczność uchylenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28.11.2008 r., sygn. akt II OSK 923/07.) Zatem, skoro decyzja z dnia [...].2009r., wydana na podstawie art. 59 ust. 2 prawa budowlanego udzielała pozwolenia na użytkowanie pod warunkiem wykonania w określonym terminie określonych w niej robót budowlanych i czynności, to C. i W. K. mogli przystąpić do użytkowania warsztatu dopiero po wykonaniu, w terminie określonym w decyzji, wskazanych w niej robót budowlanych i czynności, o czym inwestorzy zostali poinformowani w decyzji. Niedopełnienie warunków określonych w decyzji z dnia [...]2009 r. pociągnąć musiało, jak wyżej wskazano, zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego art. 162 § 1 pkt 2 kpa., a nie art. 162 § 2 kpa, jak chciałaby skarżąca. Niedopełnienie przez inwestorów warunków określonych w decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie z dnia [...].2009 r. w wyznaczonym terminie zostało przez organy stwierdzone w czasie kontroli w dniach [...]10.2009 r. i [...]10.2009 r. Treści protokołów inwestorzy nie kwestionowali. Należy podzielić pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, iż kontrole przeprowadzone w dniach [...]10. i [...]10.2009 r. nie miały charakteru kontroli obowiązkowej, o której mowa w art. 59a prawa budowlanego. Jak już wcześniej wskazano, kontrola obowiązkowa, na podstawie art. 59a prawa budowlanego została przeprowadzona w dniu [...]08.2009 r., w toku postępowania o pozwolenie na użytkowanie warsztatu. Brak jest podstaw prawnych do zastosowania tego przepisu ponownie, w trakcie postępowania w celu stwierdzenia wykonania warunków określonych w decyzji na podstawie art. 59 ust. 2 prawa budowlanego. W tym postępowaniu organy nadzoru budowlanego mogły natomiast przeprowadzić kontrolę na podstawie art. 81a i art. 81 ust. 4 prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami organy nadzoru budowlanego mogą przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub innych osób wymienionych w art. 81a ust. 2. W razie nieobecności tych osób, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonane w obecności pełnoletniego świadka. Przeprowadzone w tym trybie czynności kontrolne nie są oględzinami w rozumieniu art. 85 kpa, a więc nie mają do nich zastosowania przepisy art. 79 § 1 kpa. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18.09.2007 r., sygn. akt II SA/Ol 363/07, lex 376749, Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z.Niewiadomskiego, 3.wydanie, C.H. Beck, warszawa 2009, str. 718). Wskazać też należy, że skarżący mogli zapoznać się z zebranymi w sprawie materiałami dowodowymi, z czego skarżąca skorzystała w dniu [...]10.2009 r. Skarżąca i pełnomocnik skarżących byli również obecni w czasie kontroli w dniu [...]10.2009 r. i podpisali protokół z kontroli bez zastrzeżeń, otrzymując też jego odpis. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy w toku postępowania przepisów procedury, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka MK