II SA/Po 177/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2008r. sprawy ze skargi K. W. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; oddala skargę /-/ M.Kwiecińska /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska Zawiadomieniem z dnia (...) 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował K. W. i J. W. o wszczęciu postępowania w sprawie zbiorników wodnych – stawów wraz z urządzeniami piętrząco-upustowymi na działce nr (...) we wsi Z., gmina P. Przeprowadzona w dniu (...) 2007 r. kontrola na działce nr (...) we wsi Z., wykazała, że nieruchomość powyższa należy do K. W. oraz J. W. Na terenie nieruchomości zostały wykonane dwa zbiorniki wodne wraz z dwoma obiektami piętrząco-upustowymi typu mnich. Zbiorniki powyższe zostały usytuowane wzdłuż granicy działek nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...)oraz przy granicy z działką nr (...). Obydwa zbiorniki zostały oddzielone od siebie groblą z zastawką, ponadto na terenie zlokalizowana była druga zastawka w północno – zachodnim narożniku przy granicy z działką nr (...). Z oględzin terenu i wyjaśnień obecnych stron postępowania wynikało, że stawy istnieją od lat 30-stych XX wieku, natomiast w latach 2003 – 2004 zostały one rozbudowane poprzez podniesienie obwałowania od strony zachodniej, na długości stawu północnego oraz częściowo południowego o około 1,00 do 1,5 m.; podniesienie obwałowania od strony północnej o około 1,5 do 2,0 m.; przebudowanie zastawki typu mnich na grobli pomiędzy stawami; przebudowanie zastawki w północno-zachodnim narożniku stawu północnego. Inwestorski K. W. i J. W. nie dokonały zgłoszenia wykonywanych robót, nie występowały o pozwolenie na budowę, nie posiadały również pozwoleń wodnoprawnych. W wyniku podniesienia obwałowania nastąpiło spiętrzenie wody w stawach, do którego przyczyniło się zamkniecie istniejącego uprzednio odpływu poprzez działkę nr (...), co miało miejsce jesienią 2006 r. Wykonano prowizoryczne odprowadzenie wody na teren działki nr (...) i dalej do rzeki K. Obecni podczas kontroli I. K. oraz J. K., właściciele działki nr (...), podkreślili, że wysoki poziom wody w stawach powoduje podtopienie ich działki. K. W., wskazał, że obwałowanie od strony północnej od działki nr (...) wykonała w celu wzmocnienia brzegu, ponieważ woda podmywała już tereny sąsiedzkie. W tym celu została wykorzystana ziemia z wykopu stawu na działce nr (...), wykonanego przez J. R., jej właściciela. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., postanowieniem z dnia 25 (...) 2007 r., nakazał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę przy rozbudowie stawów na działce (...) w Z.; zabezpieczenie obiektu przed podniesieniem poziomu wody w stawach oraz nałożył na J. W. i K. W. obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy P. o zgodności przedmiotowej rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu stwierdzono, że stwierdzona kontrolą z dnia (...) 2007 r., rozbudowa stawów, która miała miejsce w latach 2003 – 2004, została dokonana bez wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę. Stąd też konieczne stało się przeprowadzenie postępowania określonego w art. 48 § 2 ustawy Prawo budowlane umożliwiającego zalegalizowanie wykonanych robót. Decyzją z dnia (...) 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał J. W. oraz K. W. wykonanie na własny koszt rozbiórki nadbudowanego obwałowania od strony zachodniej, na długości stawu północnego oraz częściowo południowego – na wysokości od 1,00 do 1,5 m.; nadbudowanego obwałowania od strony północnej na wysokości od 1,5 do 2,0 m.; nadbudowanej grobli między obydwoma stawami na wysokości 1,0 m.; oraz nadbudowanych dwóch zastawek typu mnich, stanowiących rozbudowane części stawów, wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na działce nr (...) w Z. Uzasadniając swoją decyzję, organ I instancji wskazał, że zakres wykonanych robót należało, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane zakwalifikować jako rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Podkreślono, że ponieważ w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia (...) 2000 r. nr (...)) lokalizacja obiektów nie naruszyła przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie stwierdzono, aby przedmiotowa rozbudowa naruszała przepisy, w tym przepisy techniczno – budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z planem, możliwe było zastosowanie procedury wynikającej z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nałożenie na właścicielki nieruchomości obowiązków wynikających z postanowienia z dnia (...) 2007 r. Nie przedłożenie wymaganych dokumentów legalizacyjnych w określonym postanowieniem terminie spowodowało konieczność wydania, na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, powyższej decyzji. J. W. oraz K. W. wniosły odwołanie od opisanej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Podniosły, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem likwidacja obwałowania spowoduje podtopienie szeregu sąsiadujących ze sobą działek, art. 8 kpa poprzez nie wyjaśnienie, że materiał wykorzystany do rozbudowy pochodził z działki nr (...) należącej do J. R., który tym samym powinien zostać uznany za inwestora przedmiotowej inwestycji oraz art. 11 poprzez pobieżne zebranie materiału dowodowego. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja naruszyła również przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) poprzez nie uwzględnienie zasady wspólnych interesów oraz interesu społecznego przy podejmowaniu decyzji wpływających na gospodarkę wodną. Pismem z dnia (...) 2007 r. uczestnicy I. i J. K. wskazali, wykonane roboty budowlane spowodowały podniesienie się lustra wody, co skutkuje zalewaniem ich nieruchomości, drenaż na ich działce zamiast odprowadzać nadmiar wody deszczowej "pompuje" wodę ze stawów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia (...) 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji zaskarżona decyzja nie naruszyła interesu osób trzecich. Skarżące nie spełniły wymogów legalizacyjnych, co musiało skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na pismo I. i J. K. z dnia (...) 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że obiekty budowlane, co do których została wydana decyzja o rozbiórce przyczyniły się do podniesienia lustra wody w stawach, co powoduje okresowe zalewanie przyległych nieruchomości. Zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane za właściwe utrzymanie i użytkowanie obiektu budowlanego odpowiada właściciel lub zarządca obiektu, który ponosi również koszty związane z rozbiórką wybudowanego bez wymaganej zgody obiektu budowlanego. Zdaniem organu II instancji nie można nałożyć obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do obiektu. Stąd też właściciel działki nr (...) odpowiada również za roboty budowlane wykonane nie tylko własnymi siłami, ale również przez inne osoby za jego przyzwoleniem. Skargę na powyższą decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. W. oraz K. W. Zdaniem skarżących decyzja organu II instancji naruszyła przepisy ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku na skarżące, które nie były inwestorami wykonanych robót. Ich zdaniem z tej samej przyczyny nie miały one obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podtrzymały one również zarzuty naruszenia interesów osób trzecich, bowiem, w ich opinii, likwidacja obwałowania spowoduje zalewanie sąsiednich nieruchomości. Zdaniem skarżących prawdziwą przyczyną podtapiania jest likwidacja rowu odprowadzającego wodę, dokonana przez J. R. w roku 2006, wbrew wydanemu na jego rzecz pozwoleniu wodnoprawnym, co do którego toczy się postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania. Skarżące podtrzymały również zarzut naruszenia ustawy Prawo wodne oraz przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) poprzez nie przeprowadzenie postępowania zmierzającego do oceny czy wydana decyzja będzie oddziaływała na środowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia (...) r. uczestnicy I. i J. K. podtrzymali swoje stanowisko, że podtapianie ich działki ma miejsce ze względu na podniesiony, przez wybudowane wały, poziom wody na działce nr (...). W trakcie rozprawy sądowej w dniu 14 października 2008 r. skarżąca K. W. podtrzymała swoje stanowisko oraz wskazała, że jej samowola budowlana jest wynikiem wydania błędnego zezwolenia wodnoprawnego J. R. Ponadto podniesienie poziomu wód w jej stawie jest wynikiem braku uregulowania gospodarki wodno – ściekowej na całym terenie. Równocześnie skarżąca wskazała, że nie wykonała postanowienia z dnia (...) 2007 r. z uwagi na wysokość przyszłej opłaty legalizacyjnej, która wynosić miałaby około 250 tysięcy złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne urządzeniami wodnymi są urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także poldery przeciwpowodziowe, kanały i rowy jak również stawy rybne. Równocześnie, na podstawie art. 62 ust. 1 powyższej ustawy, budownictwo wodne polega na wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych, przy czym, zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu przepisy Prawo wodnego nie naruszają przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Oznacza to, że kwestie dotyczące budowy urządzeń wodnych zostały poddane regulacji ustawy Prawo budowlane, urządzenia te są kwalifikowane jako budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym wymagania dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę oraz procedura jej uzyskania zostały poddane rygorowi ustawy Prawo budowlane, zaś postanowienia ustawy Prawo wodne dotyczące urządzeń wodnych mają charakter jedynie uzupełniający i regulują kwestie szczegółowe takie jak konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dla planowej inwestycji dotyczącej urządzeń wodnych. Zdaniem Sądu zarówno organ I instancji jak i organ II instancji prawidłowo wskazały, że roboty budowlane wykonane w latach 2003 – 2004, na działce nr (...) we wsi Z., gmina P., stanowiły rozbudowę urządzeń wodnych i podlegały rygorowi ustawy Prawo budowlane. Tym samym zgodnie z art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 oraz 31 powyższej ustawy konieczne było uzyskanie przed ich rozpoczęciem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec stwierdzenia niedopełnienia powyższego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prawidłowo wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązał skarżące do dostarczenia określonych w postanowieniu dokumentów. Podkreślić należy, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wypełniło przesłankę określoną w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie wobec niedostarczenia, w zakreślonym terminie, wymaganych dokumentów prawidłowo wydano decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowych urządzeń wodnych zrealizowanych bez wymaganego zezwolenia. Podkreślić należy, iż w myśl przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest inwestor, a więc podmiot, który ponosi nakłady finansowe na budowę oraz organizuje proces budowlany, i którym może, lecz nie musi, być równocześnie właścicielem nieruchomości. Zgodnie z art. 52 wymienionej ustawy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę nieruchomości. Jednakże obowiązek ten może być skierowany jedynie do osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości, która tą nieruchomością włada. Stąd zaskarżona decyzja mogłaby zostać skierowana do inwestora jedynie w przypadku, gdyby legitymował się on jakimkolwiek prawem do działki oznaczonej nr (...) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r., sygn. II OSK 522/06). Bezspornym w sprawie jest, że jedynymi właścicielkami przedmiotowej nieruchomości są skarżący, zaś roboty budowlane, które zdaniem skarżących wykonał J. R., zostały wykonane przez osobę, która nie posiadała żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, co miało miejsce zarówno w trakcie realizacji inwestycji, oraz, co istotniejsze, już po jej zakończeniu. Równocześnie podkreślić należy, że J. R. mógł wykonać powyższe prace jedynie za zgodą skarżących. Mając na względzie fakt, że roboty budowlane zostały już zakończone, organy administracji budowlanej trafnie wskazały, że podmiotami postępowania legalizacyjnego, jak również adresatami decyzji zobowiązującej do rozbiórki obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę są skarżące. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie wzięli pod uwagę, że wykonanie rozbiórki urządzeń wodnych spowoduje zalanie przyległych nieruchomości stwierdzić należy, że zgodnie z regulacją ustawową do zadań powyższych organów jako organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Oznacza to, że w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane właściwe organy administracji mają obowiązek podjęcia kroków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie w wyniku przeprowadzonej, w dniu (...) 2007 r., kontroli wykonania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia na budowę, spowodowało konieczność podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią powyższego artykułu organ administracji publicznej jest zobligowany do podjęcia określonych w nim działań w przypadku stwierdzenia wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia. Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i ewentualne wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego nie leży bowiem w sferze uznaniowej organu, lecz stanowi jego prawny obowiązek. Również w trakcie trwania postępowania legalizacyjnego organ nie ma obowiązku badać, czy decyzja o nakazie rozbiórki wywoła ujemne skutki faktyczne dla właściciela nieruchomości – jego zadaniem jest bowiem doprowadzenie do stanu sprzed naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mają obowiązku badać, czy zaskarżona decyzja przyczyni się do naruszenia gospodarki wodnej na pobliskich terenach. Sąd podkreśla, że zgodnie z pismami uczestników postępowania, znajdującymi się w aktach sprawy, okresowe podtapianie okolicznych nieruchomości jest spowodowane właśnie wykonanymi na działce nr (...) robotami budowlanymi. Tym samym nakaz ich rozbiórki może korzystnie wpłynąć na gospodarkę wodną terenu wsi Z. Również okoliczność, że podtapianie działek okolicznych jest związane z zablokowanie odpływu na działce nr (...) nie miało wpływu na toczące się postępowanie administracyjne. Istotą postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego była bowiem legalizacja obiektów budowlanych (urządzeń wodnych) samowolnie wybudowanych na działce nr (...), nie zaś kwestia realizacji inwestycji na działce nr (...) lub też zagadnienia gospodarki wodnej na przedmiotowym terenie. Ewentualne uchylenie decyzji przyznającej J. R. zezwolenie wodnoprawne, na podstawie którego zrealizował on inwestycje na swojej nieruchomości, pozostaje bez wpływu na legalizację budowanych samowolnie na działce skarżących obiektów budowlanych – urządzeń wodnych. Za nietrafny uznać należy również zarzut, że organy I i II instancji nie przeprowadziły postępowania zmierzającego do oceny czy wydana decyzja będzie oddziaływała na środowisko. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Ponieważ jednym z dokumentów, które skarżące były zobowiązane przedstawić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego było właśnie pozwolenie wodnoprawne, uznać należy, że ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko powinna mieć miejsce w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Sąd zwraca uwagę, że obowiązujące przepisy prawne nie nakładają na organy nadzoru budowlanego konieczność ustalenia, czy decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego, w powyższym przypadku urządzeń wodnych, wywoła ujemne skutki dla środowiska, przyjmując, że skoro inwestycja, która została zrealizowana bez wymaganych zezwoleń już ingeruje w środowisko naturalne, wskazane jest podjęcie działań zmierzających do przywrócenia stanu sprzed naruszenia. Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo wezwały J. W. oraz K. W. do przedstawienia dokumentów legalizacyjnych inwestycji polegającej na rozbudowie urządzeń wodnych zlokalizowanych na działce nr (...) we wsi Z., a wobec braku ich przedstawienia wydały decyzję nakazującą rozbiórkę urządzeń wybudowanych bez wymaganych prawem zezwoleń. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają więc prawu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalano. /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska