II SA/Po 177/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2022 r. spraw ze skarg H. J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 24 stycznia 2022 r. nr [...] oraz z dnia 24 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia 24 stycznia 2022 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 7 grudnia 2021 r. nr [...]; II. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia 24 stycznia 2022 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...] Decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...] usł.sp. Wójt Gminy K. zmienił na wniosek strony własną decyzję z dnia 16 czerwca 2021 r. nr [...]. usł. sp. przyznającą H. J. świadczenie z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych przez 5 dni w tygodniu od poniedziałku do piątku w dni robocze w ilości 2 godz. dziennie od dnia uprawomocnienia się decyzji t.j. 5 lipca 2021 do dnia 31 grudnia 2021 r., w ten sposób, że zmianie uległ wymiar pomocy do 2 dni w tygodniu po dwie godziny dziennie. Następnie, w reakcji na kolejny wniosek strony, decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy K. postanowił: "1. Zmienić decyzje Kierownika [...] usł. sp. z dnia 16.06.2021 r. przyznającą świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych przez 5 dni w tygodniu od poniedziałku d o piątku w dni robocze w ilości 2 godzin dziennie od dnia uprawomocnienia się decyzji t.j. 2021/07/[...] do dnia 2021/12/[...] przy odpłatności 45% pełnego kosztu usług specjalistycznych i koszcie za 1 godzinę usługi wynosi [...] zł. z późniejszymi zmianami. Zmiana następuje w części dotyczącej wymiaru świadczonych usług do 3 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu od poniedziałku do piątku w dni robocze od 09.12.2021 r. 2. Zmienić decyzję Kierownika [...] usł. sp. z dnia 16.06.2021 r. przyznającej świadczeni niepieniężne z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych przez 5 dni w tygodniu poniedziałku do piątku w dni robocze w ilości 2 godzin dziennie od dnia uprawomocnienia się decyzji t.j. 2021/07/[...] do dnia 2021/12/[...] przy odpłatności 45% pełnego kosztu usług specjalistycznych i koszcie za 1 godzinę usługi wynosi [...] zł. z późniejszymi zmianami. Zmiana następuje z 45% do 90% pełnego kosztu usług opiekuńczych od dnia 1 grudnia 2021 r." Odwołania od obu ww. decyzji złożył H. J.. Decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta z dnia 1 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że H. J. wystąpił z wnioskiem z zmniejszenie dni pomocy w formie specjalnych usług opiekuńczych. Zmieniła się też sytuacja dochodowa strony. Na dochód H. J. aktualnie składa się świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł oraz zabezpieczenie alimentacyjne w kwocie [...]zł. Aktualnie łączny dochód wynosi [...] zł miesięcznie, co stanowi 318,70% kwoty określonej w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.; zwanej dalej: u.p.s.) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1358; zwanego dalej: rozporządzeniem z 11 lipca 2018 r.). Mając na uwadze treść § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189 poz. 1598 ze zmianami; zwanego dalej: rozporządzeniem z 22 września 2005 r.) wskaźnik odpłatności ustalony od ceny specjalistycznej usługi za 1 godzinę dla strony wynosi 90%. Z kolei decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta z dnia 7 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że na podstawie protokołu sporządzonego w dniu [...] grudnia 2021 r. podczas rozmowy z H. J., ustalono, iż wystąpił on o zwiększenie wymiaru usług specjalistycznych do 3 godzin dziennie, przez 5 dni w tygodniu, od 9 grudnia 2021 r. Kolegium ponownie wskazało na zmianę sytuacji dochodowej strony. H. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Kolegium z dnia 24 stycznia 2022 r. nr [...]. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...]. Skarżący stwierdził, że nie stać go na ponoszenie kosztów pomocy w kwocie ustalonej przez organ. Stwierdził też, że wydanie decyzji przez Wójta jest wynikiem braku porozumienia z pracownikiem socjalnym. W trakcie rozmowy z pracownikiem wskazał, że ustalona odpłatność stanowi niemal równowartość uzyskiwanego dochodu. Pracownik socjalny nie wskazał mu jakiegokolwiek sposobu rozwiązania tej sytuacji. Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem organów, iż kwota [...]zł uzyskana tytułem zabezpieczenia alimentacyjnego, powinna zostać uwzględniona przy ustalaniu miesięcznego dochodu. H. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu również skargę na decyzję Kolegium z dnia 24 stycznia 2022 r. nr [...]. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...]. Skarżący ponownie wskazał, na trudności w porozumieniu z pracownikami organu I instancji. Podkreślił, iż w przeciwieństwie do pracowników organu, nie posiada wiedzy w zakresie obowiązujących przepisów oraz nie zdawał sobie sprawy z konieczności odpowiedniego doboru słów w pismach kierowanych do organu. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Po [...] i II SA/Po [...] oraz postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Po [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargi zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, z późn. zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Strony zostały powiadomione o powyższym i Sąd zapewnił im możliwość wypowiedzenia się w sprawie. W następnej kolejności warto podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że wydane zostały one z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że decyzje przyznające H. J. świadczenie z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych zostały zmienione na wniosek skarżącego. Nie ulega również wątpliwości, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ administracyjny. Podkreślenia jednak wymaga, że z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, po stronie organu administracji powstają określone obowiązki, w tym m.in. obowiązek dokładnego ustalenia treści żądania wnioskodawcy. Z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) wynika bowiem, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. To właśnie z tej zasady wynika obowiązek ustalenia treści żądania strony. Obowiązek taki wynika także z zasady informowania, wyrażonej w art. 9 k.p.a. Organy administracji publicznej są bowiem obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W każdym przypadku, gdy powstaje wątpliwość co do treści żądania zawartego w podaniu, organ powinien dążyć do ustalenie żądania strony. Wprawdzie o tym jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, to jednak w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że strona nie rozeznaje się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących jej uprawnień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/05 oraz z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 353/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pisma stron powinny być przy tym interpretowane tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego, organ winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 czerwca 2010 r. I OSK 202/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Powyższe zasady obowiązują we wszystkich fazach postępowania administracyjnego i we wszystkich jego instancjach, dlatego okoliczność zasygnalizowania w odwołaniu, odmiennych intencji strony, rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek ustalenia rzeczywistej treści żądania wnioskodawcy. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie jego podania. Omawiane obowiązki organów administracji nabierają szczególnego znaczenia na gruncie postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, gdzie strony znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej niejednokrotnie występują bez pomocy profesjonalnych pełnomocników i nie posiadają podstawowej wiedzy prawniczej, pozwalającej na prawidłowe redagowanie pism procesowych. Pomoc społeczna jest bowiem instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). W ocenie Sądu organy pomocy społecznej w niniejszej sprawie uchybiły wskazanym powyżej zasadom, nie podejmując działań zmierzających do ustalenia rzeczywistych intencji skarżącego. Okoliczność złożenia w krótkich odstępach czasu, sprzecznych w stosunku do siebie wniosków, a następnie środków odwoławczych od decyzji mających zdaniem organu uwzględniać w całości żądanie strony, powinno skutkować po stronie organów pomocy społecznej podjęciem działań mających na celu ustalenie jakie był intencje skarżącego, a także pouczenia go o ich konsekwencjach. Całokształt okoliczności faktycznych sprawy pozwala przyjąć, że skarżący, działając bez fachowego pełnomocnika, nie rozeznawał się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących mu uprawnień oraz konsekwencji składanych pism procesowych. Dlatego też w sytuacji gdy w pierwszym wniosku skarżący zwrócił się do organu o zmniejszenie wymiaru usług, co wynikać miało z trudnej sytuacji finansowej, by po zaledwie kilku dniach złożyć kolejny wniosek o zwiększenie wymiaru tych usług ponad zakres określony w pierwotnej decyzji, organy pomocy społecznej winny były dołożyć wszelkich starań aby nie tylko ustalić literalne znacznie wniosku skarżącego, lecz również tego, jakie faktycznie intencje przyświecały skarżącemu. Żaden z organów nie zwrócił się jednak do skarżącego o wyjaśnienie rzeczywistej woli skarżącego odnośnie treści wniosku. Działanie takie naruszało art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uwzględnieniem skarg. Dlatego ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji, nie ograniczając się do literalnej treści złożonych przez skarżącego wniosków, powinien ustalić zakres żądania strony oraz zakres oczekiwanej przez niego pomocy. Jednocześnie organ powinien poinformować skarżącego o konsekwencjach prawnych składanych przez niego wniosków, tak aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Nie ma natomiast racji skarżący kwestionując sposób ustalenia przez organy uzyskiwanego przez niego dochodu. W art. 8 ust. 3 u.p.s. dla potrzeb ustawy o pomocy społecznej zdefiniowana została definicja dochodu. Zgodnie z tym przepisem dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Warunkiem uznania środków pieniężnych za dochód jest uzyskanie określonego przysporzenia finansowe. Takie ujęcie pozwala zaliczyć do dochodu różne przysporzenia, które na podstawie odrębnych przepisów nie są kwalifikowane jako dochód. Zatem kwota [...]zł uzyskiwana co miesiąc jako zabezpieczenie roszczenia alimentacyjnego, prawidłowo została przez organy potraktowana jako dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Okoliczność, iż sprawa o alimenty nie została zakończona prawomocnym wyrokiem nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, skoro skarżący z tytułu zabezpieczenia co miesiąc otrzymuje kwotę [...]zł. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji.