I OSK 353/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 340/17 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 340/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Burmistrz [...], działając na podstawie art. 16a w zw. z art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 2, art. 23, art. 24, art. 32 ust. 1 pkt 1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220), zwanej dalej u.ś.r., przyznał skarżącemu, w związku z opieką nad E. B. K., specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] października 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący wystąpił o dofinansowanie w kwocie [...] zł miesięcznie licząc od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] października 2017 r. Zdaniem skarżącego kwota "zasiłku stałego" jest nieadekwatna do niezbędnych wydatków. Skarżący zwrócił uwagę na niską wysokość zasiłków wypłacanych społeczeństwu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie przyznania comiesięcznego dofinansowania w wysokości [...] zł. Wyjaśnił, że skarżący pobiera przysługujące mu świadczenie na podstawie art. 16 u.ś.r. Brak jest zatem podstawy prawnej do przyznania mu dodatkowych świadczeń bądź dofinansowań. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie, nie zgadzając się z odmową przyznania dofinansowania. Następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. zaznaczył, że sprawa została "skierowana na niewłaściwy tok". Jego wolą nie jest bowiem wyegzekwowanie nieistniejącej sumy od organu, lecz kwestionuje on sumę wypłaty świadczenia. Zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dają podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie żądanego dofinansowania, wobec tego organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61a k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podał, że niewątpliwie spełnia przesłanki do przyznania żądanej pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że w odniesieniu do wniosku skarżącego dopuszczalne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu wobec żądania skarżącego obejmującego przyznanie mu dofinansowania w kwocie [...] zł miesięcznie można twierdzić, że jest to świadczenie, które nie ma podstawy materialnoprawnej i dla którego organy nie miały podstawy do orzekania w formie decyzji. Sąd stwierdzi, że owe żądanie może być także kwalifikowane jako dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją z dnia [...] października 2016 r., która nie została zaskarżona i ma przymiot ostateczności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, to jest obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy, dokonały wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, podczas gdy organy obu instancji dopuściły się uchybień zarówno na etapie gromadzenia materiału dowodowego, jak również jego oceny merytorycznej, skutkujących odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie złożonego przez skarżącego wniosku o dofinansowanie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zarówno organy dokonały swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy organy obu instancji dopuściły się dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 3. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez przyjęcie, że organy w sposób wyczerpujący informowały skarżącego o okolicznościach faktycznych oraz prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również w należyty sposób czuwały aby skarżący nie poniósł szkody w związku z nieznajomością prawa, podczas gdy organy obu instancji nie informowały w sposób wyczerpujący skarżącego o konieczności dokładnego wskazania żądania wniosku, ani nie wzywały skarżącego do jego sprecyzowania; 4. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że istniała podstawa do zastosowania ww. przepisu, podczas gdy brak było przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania; 5. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 6 i 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienia organu l, jak i Il instancji zostały wydane zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem prawa. Nadto wskazano na naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 38 albo 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769), zwanej dalej u.p.s., podczas gdy mając na względzie treść żądania zawartego we wniosku skarżącego możliwe było przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego lub celowego określonych ww. przepisami. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ administracyjny. Nadto, co istotne w niniejszej sprawie, z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, po stronie organu administracji powstają określone obowiązki, w tym m.in. obowiązek dokładnego ustalenia treści żądania wnioskodawcy. W tym miejscu należy odwołać się do naczelnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. To właśnie z tej zasady wynika obowiązek ustalenia treści żądania strony. Obowiązek taki wywieść należy ponadto z zawartej w art. 9 k.p.a. zasady udzielania stronom przez organ informacji faktycznej i prawnej. W każdym przypadku, gdy powstaje wątpliwość co do treści żądania zawartego w podaniu, organ powinien wezwać stronę do sprecyzowania wniesionego podania, czyniąc jednocześnie zadość obowiązkowi wyrażonemu w art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że strona nie rozeznaje się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących jej uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/05). W orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2644/16 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 137/14) wskazuję się wręcz, że organ nie może również wykorzystywać błędu strony lub jej nieporadności, nie umożliwiając jej wyjaśnienia budzących się w sprawie wątpliwości, lecz zobligowany jest do podjęcia wszystkich niezbędnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale nader wszystko, w kontekście zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) słuszny interes strony. Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając powyższe stanowiska wyrażone w przywołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, stwierdził, że organy administracyjne w toku postępowania naruszyły powołane zasady. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie rozeznawał się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących mu uprawnień, nie działał przez fachowego pełnomocnika. Tymczasem organy administracyjne obu instancji dokonały jednostronnej kwalifikacji wniosku skarżącego jako żądania "dofinansowania w kwocie [...] zł miesięcznie" w związku z przyznanym już skarżącemu specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, uregulowanym w art. 16a u.ś.r. Pominęły natomiast inne możliwe do przyjęcia znaczenia zawartych w nim żądań strony, chociażby - jak słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej – w zakresie przyznania zasiłku okresowego bądź celowego. Nie skorzystały z możliwości wezwania skarżącego, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku poprzez sprecyzowanie jego zakresu. Zaniechanie to doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracyjne winny były w niniejszej sprawie dołożyć wszelkich starań aby nie tylko ustalić literalne znacznie wniosku skarżącego, lecz również jakie intencje przyświecały skarżącemu. Mimo bowiem, że ustalona przez organy administracyjne literalna wykładnia wniosku skarżącego doprowadziła do ustalenia konkretnego żądania (dofinansowania w kwocie [...] zł miesięcznie), to konsekwencje procesowe jego realizacji (odmowa wszczęcia postępowania) winny nasuwać wątpliwości co do racjonalności takiego żądania, a organy obowiązane były dążyć do wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Jest to szczególnie istotne, gdy strona działa w sprawie samodzielnie, a jej zachowanie pozwala przypuszczać, że nie ma wystarczającej wiedzy prawnej. Reasumując, stwierdzić należy, że kontrolowane w sprawie postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd pierwszej instancji do ich uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu niezasadnie zatem przyjął prawidłowość postanowień organów obu instancji, w których przedwcześnie stwierdzono, że skarżący w istocie żądał przyznania świadczenia nieprzewidzianego w ustawie, dla którego organy nie miały podstawy do orzekania w formie decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Ponadto, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał jednocześnie skargę uchylając postanowienia organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji winien z udziałem skarżącego ustalić treść jego żądania i stosownie do wyników tych ustaleń podjąć dalsze czynności procesowe, udzielając przy tym skarżącemu stosownych wyjaśnień i wskazówek, tj. realizując zasadę wyrażoną w art. 9 k.p.a. oraz w zgodzie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 8 k.p.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl