II SA/Po 179/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy terenu; o d d a l a s k a r g ę /-/ B.Drzazga /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2006r. T. S. zwrócił się do Burmistrza M. o zawieszenie postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych polegających na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego, pobudowaniu wiaty samochodowej do granicy z działką nr [...], nadbudowie budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe z dachem spadzistym na działce nr [...] – obręb M.. Podniósł, iż granice działki nr [...] uwidocznione w ewidencji gruntów są niezgodne ze stanem prawnym. W prawomocnym wyroku z dnia 14 października 2005r. (sygn. akt II Ca 1400/05) Sąd Okręgowy w Poznaniu stwierdził wyraźnie, że dokumenty geodezyjne z [...] r. obejmujące dane z ewidencji gruntów nie pozwalają na określenie położenia znaków granicznych, a tym samym nie można przyjmować, że granice działki nr [...] przebiegają według ustaleń z dokumentów z [...] r. Zgodnie zaś z przepisem art. 365 § 1 kpc prawomocne orzeczenie sądu wiąże także organy administracji publicznej. Wobec powyższego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wymaga zawieszenia do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Niemożliwe jest bowiem ustalenie czy na przedmiotowej działce dopuszczalna jest przebudowa i rozbudowa obiektów w kontekście zachowania minimalnych odległości od granicy działki. Skoro zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania o rozgraniczenie zasadne jest zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...]. Burmistrz M. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na którym inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000. Warunek ten został przez inwestora spełniony. Zgodnie z wyrokiem Sądu, na który powołuje się wnioskodawca przebieg znaków granicznych określony jest w ewidencji gruntów na podstawie dokumentów z 1982r. W oparciu o te dokumenty w 1985r. wydano decyzję, która jest ostateczna i tym samym wiążąca w odniesieniu do niniejszego postępowania w sprawie warunków zabudowy. Obecny stan prawny granic działki nr [...] został również potwierdzony w piśmie Starosty M. z [...] października 2006r. Ponadto organ I instancji stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że inwestor nie ma prawa na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy rozpocząć zabudowy bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł T. S.. Jego zdaniem w wyroku z dnia 14 października 2005r. Sąd Okręgowy w Poznaniu jednoznacznie stwierdził, że z uwagi na sprzeczności w dokumentach w ewidencji gruntów, nie mogą one stanowić podstawy do ustalania przebiegu granic. Skoro zatem dokumenty z ewidencji gruntów dotyczące położenia znaków granicznych działki nr [...] zostały podważone wyrokiem sądu, to dołączenie przez inwestora J. S. map stanowiących odpisy z tej ewidencji nie może być traktowane jako spełnienie wymogu przedłożenia mapy zasadniczej albo katastralnej. Organy administracji publicznej stojąc na straży prawomocności (art. 7 kpa) winny wstrzymać się z dopuszczeniem do obrotu prawnego tych dokumentów, tak długo aż ewidencja gruntów nie zostanie uporządkowana w drodze postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto wnoszący zażalenie podniósł, iż planowana inwestycja obejmuje rozbudowę do granicy działki nr [...] i dlatego niezbędne jest określenie prawnego jej przebiegu. W innym bowiem przypadku nie będzie możliwe ustalenie czy na przedmiotowej działce dopuszczalna jest przebudowa i rozbudowa obiektów w zakresie wymogu zachowania minimalnych odległości od granicy działki. Dlatego zasadne jest zawieszenie niniejszego postępowania i przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzono, iż brak jest ustawowych przesłanek zawieszenia postępowania, a ponadto z wnioskiem o zawieszenie postępowania nie wystąpił wnioskodawca zamierzenia. Zaznaczono również, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mogą w sposób władczy "sterować" i ingerować w postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla właścicieli innych terenów, zważywszy na fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy nie narusza ich prawa własności jak i innych uprawnień. Skargę na postanowienie Kolegium wniósł T. S.. Podniósł, iż rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zaplanowanej na działce nr [...] uzależnione jest od wyników postępowania rozgraniczeniowego ponieważ planowana inwestycja obejmuje rozbudowę istniejącego domu, garażu, wiaty aż do granicy z nieruchomością skarżącego, której prawny przebieg jest inny niż wynika to z ewidencji gruntów. Posługiwanie się w takiej sytuacji mapą z ewidencji gruntów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu prowadzi do naruszenia prawa własności skarżącego. Zdaniem T. S. wydanie w tych okolicznościach pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem oparcie decyzji o wadliwe mapy skutkowałoby tym, iż wbrew woli skarżącego doszłoby do ustalenia warunków zabudowy w części dotyczącej jego działki. Tym samym decyzja byłaby sprzeczna z przepisami dotyczącymi prawa własności. W ocenie skarżącego błędne jest twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakoby zawieszenie postępowania mogło nastąpić tylko na wniosek wnioskodawcy zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i żąda zawieszenia postępowania, gdyż wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy faktycznie dotyczy części jego nieruchomości. Ponadto skarżący powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację powołaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przyjmuje się, że konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd istnieje wówczas, gdy dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (A. Wróbel Komentarz do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005). Zdaniem Sądu nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa twierdzenie, iż wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu zależy od wyniku postępowania rozgraniczeniowego. W szczególności skarżący nie ma racji wskazując, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego, pobudowaniu wiaty samochodowej do granicy z działką nr [...], nadbudowie budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe z dachem spadzistym na działce nr [...] – obręb M. prowadzić będzie do naruszenie jego prawa własności. Stosownie do treści art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Samo wydanie decyzji nie ogranicza cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to nastąpić może dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem na etapie pozwolenia na budowę rozstrzygana jest kwestia szczegółowego usytuowania obiektów budowlanych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.05.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 905/04, Lex nr 168058). A także badane są uprawnienia do dysponowania terenem na cele budowlane. Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może więc wystąpić każdy kto potencjalnie zainteresowany jest inwestycją na danym terenie. Nie jest przy tym konieczne, by osoba taka legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy bierze na siebie ryzyko niezrealizowania zamierzenia. Może bowiem okazać się, że mimo wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, inwestor nie dysponuje nieruchomością w celach budowlanych. Okoliczność ta jednak będzie miała znaczenie dopiero w dalszej części procesu inwestycyjnego, poza postępowaniem o warunki zabudowy. W związku z powyższym bez znaczenia na etapie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest kwestia, czy zamiar inwestycyjny J. S. obejmuje teren w granicach należącej do niego działki, czy też obejmuje w części działkę skarżącego. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż organy obu instancji trafnie wskazały, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy nie narusza prawa własności. A zatem wynik postępowania rozgraniczeniowego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie o warunki zabudowy. Stąd zgodzić należy się z organem, iż brak było podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania. Na marginesie wskazać należy, iż organ odwoławczy niesłusznie wywiódł, iż zawieszenie postępowania mogło nastąpić tylko na wniosek wnioskodawcy zamierzenia inwestycyjnego. Przepis art. 97 kpa normuje przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Z przepisu wynika, że w każdej sytuacji, jeśli zajdzie którakolwiek z przesłanek określonych w § 1 p-kt 1-4, organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Tym samym zawieszenie postępowania z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) nie jest zależne od złożenia wniosku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska