II SA/Po 184/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. K., S. Ś., K. Ś. – H. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] 1963 roku nr [...] dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. P. stanowiącej część działki nr [...] o powierzchni 603 m2 zapisanej w dawnej księdze wieczystej KW nr [...] jako współwłasność I. M. O., W. W. oraz H. i S. małżonków Ś.. Wywłaszczenia dokonano na podstawie art.l, 14 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) na wniosek A. w P. Wnioskiem złożonym w dniu 14 maja 2008 roku spadkobiercy H. Ś. (na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] 1969 r. sygn. akt [...])- S. K., S. Ś. i K. Ś. wystąpili o zwrot części nieruchomości położonej w P. przy ul. P., zapisanej w dawnej księdze wieczystej KW nr [...] jako działka nr [...], oznaczonej następnie w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] oraz o wypłatę odszkodowania za tę nieruchomość. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2010 r. znak [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek S. K., S. Ś. i K. Ś. o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] (poprzednio: księga wieczysta KW nr [...]) jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż postępowanie o zwrot działki nr [...] stało się bezprzedmiotowe w związku zaistnieniem przesłanek określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ, objęta wnioskiem o zwrot działka stała się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) przedmiotem użytkowania wieczystego przez B., co zostało stwierdzone decyzją Wojewody P. z dnia [...] 1993 roku nr [...]. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] 1995 r., Rep. [...] prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało zbyte na rzecz A. Spółka Akcyjna z siedzibą w P. Prawo to ujawniono w księdze wieczystej KW nr [...] w dniu [...] 1996 roku. Obecnie użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest inna osoba prawna. Wobec powyższego organ stwierdził, na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obręb P., której zwrotu domagają się wnioskodawcy, przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 roku, ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, wobec zaś zaistnienia tychże przesłanek określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie podlegało umorzeniu. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta P. odwołanie w imieniu wnioskodawców złożył adwokat A. B. zaskarżając ją w całości oraz zarzucając, że decyzja ta narusza art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1996 roku o gospodarce nieruchomości przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w tym przepisie, których zaistnienie powoduje, iż nie służy roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości oraz art. 7, 77 § 1 polegające na niedokładnym i nieprawidłowym wyjaśnieniu stanu faktycznego i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu przeprowadzeni postępowania wyjaśniającego w sprawie zwrotu części przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik wnioskodawców podniósł w szczególności, że w sprawie nie mogło dojść do powstania prawa użytkowania wieczystego ex lege z mocy ustawy na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami, gdyż naruszało to prawa osób trzecich, uprawnionych do skutecznego żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Nadto w ocenie pełnomocnika wnioskodawców ani decyzja deklaratoryjna Wojewody P. z dnia [...] 1993 roku nr [...], ani późniejszy wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nie miały charakteru konstytutywnego, a zatem na ich podstawie również nie doszło do powstania użytkowania wieczystego. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2011 roku nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz/ 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę ustalony na podstawie analizy akt stan faktyczny, który następnie przytoczył oraz ustalony w jego wyniku stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu stwierdzić należy, iż orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców nie jest możliwe. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że przepis ten jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym wyłączającym roszczenie o zwrot nieruchomości, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, co oznacza, iż roszczenie to nie może być realizowane na drodze postępowania administracyjnego. W sytuacji bowiem, w której Skarb Państwa nie jest we władaniu przedmiotowej nieruchomości, której jest właścicielem, właściwy organ nie może wydać decyzji o jej zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznał, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że deklaratoryjna decyzja Wojewody P. z dnia [...] 1993 roku nr [...], stwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego przez B. w dalszy ciągu jest w obrocie prawnym , a użytkowanie wieczyste wpisane jest w księdze wieczystej nr [...]. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami za niezasadny, przywołując w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny. W konkluzji organ ten podkreślił, że żądanie zwrotu takiej nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania, w myśl art. 61 § 1 i 3 k.p.a., a jeżeli organ,, pomimo tej przeszkody wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011 roku nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli: S. K., S. S. oraz K. Ś., zarzucając naruszenie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 k.p.a. oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący podnieśli, że prawo użytkowania wieczystego nie powstawało o ile naruszało to prawa osób trzecich, chociażby osób mających roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonych, które nie zostały przeznaczone (w całości lub w części) na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z tych względów nie doszło w ocenie skarżących do zgodnego z prawem i bezspornego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przed dniem 1 stycznia 1998 roku, a zatem nie spełniła się jedna z przesłanek, która jest wymagana przez art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ażeby doszło do wyłączenia możliwości dochodzenia roszczeń o zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd rozpatrując sprawę, bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia i uwzględnia również uchybienia, których nie wskazano w treści samej skargi. Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych decyzji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 Nr 102, poz. 651). Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wynikające z treści art. 136 ust. 3 ustawy uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niewątpliwie stanowi element konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Ustawodawca, stanowiąc przepisy pozwalające na realizację tego uprawnienia, jednocześnie wprowadził w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jego ograniczenie stwierdzając, iż roszczenie z art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie (to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Również w tym przepisie ustawodawca zawarł regulację chroniącą prawa wskazane w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, przy czym ochroną objął prawa nabyte przez osoby trzecie. Usankcjonował tym samym stan prawny powstały przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami - przed dniem 1 stycznia 1998 r., w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Podkreślić należy, że przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 679/09, LEX nr 595463). Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie przyjęły, że wnioskodawcom nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. na przedmiotowej części nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej – A. oraz ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Skarżący uznali jednak, że w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego nie zostało skutecznie ustanowione, albowiem nie doszło do ustanowienia użytkowania wieczystego z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami, gdyż naruszało to prawa osób trzecich, uprawnionych do skutecznego żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia, co uzasadniało ich zdaniem sformułowanie zarzutu naruszenia przez organy obu instancji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut ten w ocenie Sądu nie zasługuje jednak na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej. Należy podkreślić, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy jest istotny. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Prawo takie powinna posiadać osoba trzecia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2009 r., I OSK648/08, LEX nr 552324). W niniejszej sprawie przed dniem 1 stycznia 1998 roku, wbrew poglądowi skarżących, doszło do skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej oraz jego ujawnienia w księdze wieczystej. Skoro zatem przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość, o której zwrot ubiegali się skarżący, stała się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego i ujawniono to przed tym dniem w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nie przysługiwało już w dniu wejścia w życie ustawy. Powoływanie się w tym kontekście przez skarżących na naruszenie praw osób trzecich uprawnionych do skutecznego żądania zwrotu części nieruchomości z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia również nie może odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić należy przy tym, że jeśli nawet istnieją pozytywne przesłanki zwrotu, gdyż nieruchomość w rozumieniu art. 137 jest zbędna na cel wywłaszczenia, to i tak zwrot nie może być dokonany jeżeli wystąpi sytuacja przewidziana w art. 229 ustawy. Znajduje to potwierdzenie w stanowisku judykatury, zgodnie z którym w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2009 r., I OSK 722/08, LEX nr 507872). Sąd wskazuje również, że wyrokiem z dnia 1 lutego 2001 roku o sygn. akt IV SA 2581/98 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K., M. W., I. O., K. Ś. i S. Ś. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] 1998 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy ul. P. oznaczonej jako działka nr [...]. Sąd ten ustalił w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość stała się przedmiotem użytkowania wieczystego przez B., zaś aktem notarialnym z dnia [...] 1995 r., Rep. [...] prawo użytkowania wieczystego działki nr . zostało zbyte na rzecz A. i ujawniono w księdze wieczystej KW nr [...] w dniu [...] 1996 roku. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze treść powołanego wyżej wyroku, albowiem stosownie do art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca wyroku określona w art. 170 oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 roku, II OSK 152/07, LEX nr 468722). W ocenie Sądu wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. W sposób prawidłowy ustalono stan faktyczny i prawny wywłaszczonej nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący. Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 k.p.a. należy uznać za chybione. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.