II SA/Po 1841/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) sędzia WSA Bożena Popowska Protokolant ref.-staż. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. N. kwotę 10(dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/B. Popowska /-/P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił przyznania M. N. specjalnego dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji powołano się na przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 1998 r. nr 64 poz. 414 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miasta \[...] z dnia \[...] r. nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania, ustalania wysokości, finansowania i wypłacania specjalnych dodatków mieszkaniowych. Specjalny dodatek mieszkaniowy przysługuje gdy powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu mieszkalnego, łącznie z normami, nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 50%. Ustalono, że powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu wynosi 88, 54 m 2 i przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 50%. Pismem z dnia 7 kwietnia 2003 r. M. N. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że rozstrzygnięcie organu I instancji nastąpiło w oparciu o postanowienia uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad i trybu przyznawania, ustalania wysokości, finansowania i wypłacania specjalnych dodatków mieszkaniowych. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżącego rozważył czy uchwała ta może stanowić podstawę prawną do ustalenia prawa do specjalnego dodatku mieszkaniowego. Zagadnienie ustalenia prawa do specjalnego dodatku mieszkaniowego jest pojęciem, które nie jest znane w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. nr 64 poz. 414 ze zm.), ani w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. nr 13 poz. 74 ze zm.). Wskazano na brak wyraźnego upoważnienia ustawowego do regulowania przez gminę sposobu przyznawania oraz finansowania specjalnych dodatków mieszkaniowych. Powołując się na wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1991 r., sygn. SA/Wr 1005/90 podkreślono, że podstawą do stanowienia prawa miejscowego nie może być przepis o charakterze ogólnym. Organ Odwoławczy wskazał, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nie może stanowić podstawy materialno-prawnej do przyznania, na podstawie decyzji administracyjnej, specjalnych dodatków mieszkaniowych. Wskazano, że przepisy powołanej przez organ I instancji uchwały nie mają charakteru powszechnie obowiązującego prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że przedstawione w uzasadnieniu stanowisko nie jest oceną legalności uchwały Rady Miasta[...], ale ustaleniem czy uchwała ta może stanowić podstawę materialno-prawną do ustalenia strony do specjalnego dodatku mieszkaniowego. Wnosząc skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. N. stwierdził, że nie zgadza się z decyzjami organów I i II instancji. Skarżący przedstawił trudną sytuację materialną swoją i rodziny, podał, że jako osoba 57- letnia nie może znaleźć żadnej pracy. W związku z tym skarżący wniósł o pozytywne dla niego załatwienie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pomimo zastrzeżenia, że wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko nie jest oceną legalności uchwały Rady Miasta [...], ale ustaleniem czy uchwała ta może stanowić podstawę materialno-prawną do ustalenia prawa skarżącego do specjalnego dodatku mieszkaniowego, to w istocie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dokonało oceny legalności podjętej w dniu [...] r. uchwały. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm.) przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działań organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie przez właściwe organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej i obowiązują na obszarze działania tych organów (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Uchwała rady miasta stanowi akt prawa miejscowego, będący źródłem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie. Uchwała Rady Miasta [...] z dnia \[...] r. jest też częścią systemu prawnego i stanowiła materialno-prawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono nieważności tej uchwały w trybie nadzoru lub kontroli sądowej. Uchwały organów gminy, co do których istnieje domniemanie zgodności z prawem (wobec których organ nadzoru nie orzekł nieważności) wiążą samorządowe kolegia odwoławcze. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchwały rady gminy stanowią na terenie jej działania obowiązujące przepisy prawa miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest związane takimi uchwałami rady gminy. Kolegium nie może zatem ich pominąć, tak jak sąd administracyjny, który jest związany tylko ustawami. Dopóki uchwały rady gminy obowiązują, dopóty organ administracji nie może rozstrzygać inaczej niż według stanu prawnego zawartego w obowiązujących uchwałach. Rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywateli, organy administracji publicznej mogą to uczynić tylko na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego i dlatego należy przyjąć, że kolegia nie mogą oceniać legalności tych przepisów ( uchwała NSA z 28 października 2002 r. sygn. FPK 7/02; uchwała NSA z 18 grudnia 1997 r. sygn. FPK 23/97; uchwała NSA z 30 października 2000 r. sygn. OPK 13/00; uchwała NSA z 18 grudnia 2000r. sygn. OPK 22/00). Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2002 r. sygn. III RN 50/01, w którym tenże Sąd wypowiedział się negatywnie co do uprawnień organów administracji publicznej do kontroli i oceny przepisów wykonawczych pod kątem, czy zostały one wydane w ramach upoważnienia ustawowego, czy też z jego przekroczeniem. Gdy podczas rozpoznawania sprawy Kolegium powzięło wątpliwości co do legalności uchwały rady gminy będącej podstawą decyzji organu I instancji, winno było zwrócić się do organu nadzoru o podjęcie działań zmierzających do stwierdzenia nieważności uchwały, przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym, a do czasu rozstrzygnięcia kwestii legalności uchwały zawiesić postępowanie odwoławcze. Na gruncie polskiego systemu prawnego obowiązuje sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, która sprawowana jest w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 2 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). Wymogi formalne dotyczące skarg i ich wnoszenia do sądu administracyjnego są rygorystyczne, ale prawo wniesienia skargi na akty prawa miejscowego przez prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich nie jest ograniczone żadnym terminem. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...], rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie mogło odmówić zastosowania uchwały Rady Miasta [...] z dnia \[...] r. nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania i ustalania wysokości finansowania i wypłacania specjalnych dodatków mieszkaniowych. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/B. Popowska /-/P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus MK