II SA/Po 1853/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia WSA Maciej Dybowski sędzia WSA Bożena Popowska ( spr. ) Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz zapłaty Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2002r., nr [...], II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz skarżącego H. K. kwotę 386 zł. /trzysta osiemdziesiąt sześć/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ B. Popowska /-/J. Stankowski /-/ M. Dybowski 4/II SA/Po 1853/02 U Z A S A D N I E N I E W dniach [...].04.- [...].05.2002 r. w zakładzie pracy "A. D." z siedzibą w P. przy ul. [...], [...], Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy przeprowadził kontrolę w zakresie przestrzegania przez podmiot kontrolowany przepisów prawa pracy. W wyniku przeprowadzonej kontroli Inspektor PIP wydał w/w pracodawcy w dniu [...].05.2002 r. nakaz wypłaty wynagrodzenia nr [...] na rzecz G. M. w kwocie łącznej 12.870,00 zł oraz T. M. w kwocie łącznej 12.870,00 zł. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 9 pkt. 2 a ustawy z 6.03.1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. 2001, Nr. 124, poz. 1362 ze zm.), art. 94 pkt. 5 ustawy z 26.06.1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. 1998, Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz § 3 umowy o pracę z dnia 15.11.1980 r. Decyzji powyższej Inspektor PIP nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia [...].06.2002 r. H. K., działając przez pełnomocnika, wniósł do Okręgowego Inspektora Pracy odwołanie od w/w decyzji, zarzucając naruszenie art. 80 Kodeksu pracy poprzez uznanie, że T. M. i G. M. zachowali prawo do wynagrodzenia oraz art. 201 Kodeksu Cywilnego (Dz. U. 1964, Nr 16, poz. 23 ze zm.) poprzez przyjęcie, że umowa o pracę zawarta z T. M. i G. M. jest ważna. Ponadto skarżący zarzucił organowi wydającemu decyzję naruszenie art. 6, art. 7, art. 107 oraz art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 1998, poz. 1071 ze zm.). H. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego nakazu, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie nadanego decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu odwołania Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 80 k.p. pracownikowi przysługuje wynagrodzenie za pracę wykonaną. Tymczasem T. M. i G. M. od roku 1990, t.j. od śmierci Z. K., która podpisała z nimi umowę o pracę z dnia [...].11.1980 r., nie świadczyli pracy na rzecz Skarżącego i nie poinformowali jego o w/w umowie o pracę. Dopiero [...].05.2002 r. T. M. i G. M. skierowali do Skarżącego wezwanie domagając się zapłaty wynagrodzenia za pracę i przedstawiając w/w umowę. Skarżący twierdził ponadto, że umowa z [...].11.1980 r. jest nieważna i wywierała skutek jedynie pomiędzy Z. K. jako pracodawcą oraz T. M. i G. M. Skarżący zaś nie figuruje jako strona w/w umowy i pracę. Skarżący podniósł również, że organ kontrolny nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego na okoliczność faktycznego wykonywania pracy przez T. M. i G. M., opierając się wyłącznie na oświadczeniach wymienionych osób. H. K. zarzucił organowi, że ten nie uzasadnił swojej decyzji w zakresie ustalenia kwot będących przedmiotem wypłaty wynagrodzenia (12.870 zł) oraz faktu na jakiej podstawie nakazał wypłatę w/w kwoty obydwu pracownikom z osobna, jeżeli występują oni łącznie jako strona stosunku pracy. W kolejnych zarzutach podnoszonych w uzasadnieniu odwołania Skarżący wskazał, że postępowanie mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego było przeprowadzone przez organ z naruszeniem przepisów art. 6, 7 i 77 kpa. Kolejny zarzut przedstawiony w odwołaniu od nakazu Inspektora Pracy z dnia [...].05.2002 r. dotyczył kwestii nadania nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący powołał się na art. 108 kpa, w myśl którego podstawą nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest wskazanie przesłanek warunkujących konieczność wykonania decyzji jeszcze nieostatecznej. Wg strony skarżącej takich przesłanek organ nie wykazał, albowiem nie przytoczył okoliczności wskazujących na niezbędność niezwłocznego działania. W dniu [...].07.2002 r. Okręgowy Inspektor Pracy wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżony nakaz. W uzasadnieniu organ podał, iż stroną umowy zawartej pomiędzy Z. K. i T. M. i G. M. jest również H. K., albowiem H. K. od początku trwania stosunku pracy (tj. od 1980 r.) był właścicielem przedmiotowego lokalu. Organ stwierdził, że po orzeczeniu sądowym o zniesieniu współwłasności i przejęciu nieruchomości przez H. K., T. M. G. M. nadal świadczyli pracę na jego rzecz, za co otrzymywali wynagrodzenie. Wg ustaleń organu w roku 2001 T. i G. M. zostali przez H. K. ustnie zwolnieni z obowiązku świadczenia pracy. Organ uznał, że od tego okresu T. M. i G. M. zachowali prawo do wynagrodzenia zgodnie z art. 81 k.p. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podał, iż nakaz wypłaty wynagrodzeń za pracę został wydany w oparciu o umowę o pracę, obejmując okres nieobjęty przedawnieniem. Co do zarzutów dotyczących rygoru natychmiastowej wykonalności, zdaniem organu przesłanki z art. 108 kpa zostały spełnione. W dniu [...].07.2002 r. właściciel podmiotu kontrolowanego, H. K., działając przez pełnomocnika, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na w/w decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...].07.2002 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w przypadku uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 kpa bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualne rozpoznanie sprawy w trybie art. 39 ust. 1 ustawy o NSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego w kwocie 6.000 zł. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podnosi, że wg niego osoba sygnująca decyzję organu II instancji nie jest organem uprawnionym do wydawania decyzji we własnym imieniu co może mieć wpływ na ważność zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzuca organowi II instancji, że ten ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż T. M. i G. M. nie wykonywali pracy, gdyż doznali przeszkód za strony skarżącego; przeszkodą miało być "rzekomo ustne" zwolnienie z obowiązku świadczenia pracy. Skarżący podtrzymując argumentację prawną i faktyczną przedstawioną we własnym uzasadnieniu odwołania z dnia [...].06.2002 r., stwierdza, iż organ II instancji nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego na okoliczność faktycznego wykonywania pracy przez T. M. i G. M. Organ powinien zbadać, czy istnieją przesłanki do wypłaty wynagrodzenia, albowiem sam fakt istnienia umowy o pracę nie stanowi dowodu istnienia stosunku pracy oraz istnienia podstaw do wypłaty wynagrodzenia. Skarżący podnosi także, iż organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów naruszenia art. 201 kodeksu cywilnego. Skarżący nadal podnosi, iż umowa o pracę z dnia [...].11.1980 r. jest nieważna i wywierała skutek jedynie pomiędzy Z. K. jako pracodawcą i T. M. i G. M. jako pracownikami. W odpowiedzi na skargę w dniu [...].09.2002 r. Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację prawną i faktyczną przedstawioną we własnej decyzji z dnia [...].07.2002 r. Co do zarzutu nieważności decyzji na podstawie art. 156 kpa organ stwierdza, że zgodnie z § 3 pkt. 3 regulaminu organizacyjnego PIP sporządzonego na podstawie ustawy z dnia 6.03.1981 r. o PIP, zastępca Okręgowego Inspektora Pracy może go zastępować we wszystkich sprawach związanych z kierowaniem Okręgowego Inspektoratu Pracy, w tym podpisywania decyzji administracyjnych. Sąd zważył, co następuje: Sprawa ze skargi H. K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z [...].07.2002 r. nr [...] ujawnia wiele problemów teoretycznych i praktycznych w zakresie stosowania prawa, wiążących się z unormowaniem w ustawie z 26.03.1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. t.j. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 ze zm. – zwanej dalej Ustawą) nakazu płatniczego. Wykazując zrozumienie dla przesłanek wprowadzenia tej instytucji prawnej do ustawodawstwa z dniem 25.08.2001 r. (ustawą z 21.06.2001 r. o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. Nr 76, poz. 809) Sąd podziela pogląd, że uprawnienia, jakimi dysponuje obecnie inspektor pracy w postaci możliwości wydania decyzji nakazującej pracodawcy wypłaty wynagrodzenia, wkraczają w kompetencje sądów powszechnych, kreując jednocześnie inspektora pracy jako organ orzekający w sprawach pracowniczych (T. Niedziński, Nakaz płatniczy inspektora pracy – artykuł dyskusyjny, Praca i Zabezpieczenie Społeczne, 8/2002 r., str. 17). Z tym większym rygoryzmem, zdaniem Sądu, organy PIP winny stosować art. 9 pkt. 2 a oraz inne przepisy ustawy o PIP, normujące postępowanie kończące się wydaniem nakazu wypłaty wynagrodzenia. Art. 9 pkt 2 a Ustawy uprawnia właściwe organy PIP do nakazania pracodawcy wypłaty należnego świadczenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Zdaniem Sądu, ustawodawca nieprzypadkowo użył w odniesieniu do pojęcia "wynagrodzenie" przymiotnika "należne". Ustawodawca uzależnia zatem uczynienie przez właściwy organ użytku z kompetencji do wydania nakazu płatniczego od ustalenia, że jest ono "należne". Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 16.10.2003r. iż "Należne wynagrodzenie za pracę w rozumieniu ustawy o PIP to wynagrodzenie określone w umowie o pracę lub ustalone w sposób określony w art. 78 §2 Kodeksu pracy, tj. m in. oparte na regulaminie wynagrodzenia (II SA/Łd 1141/03, Pr. Pracy 2004/5/57)". Zatem uprawnienie do wynagrodzenia uzależnione jest od bytu (istnienia) stosunku prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w następujący sposób ocenia postępowanie organów I i II instancji w sprawie H. Ś. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy, wydając w dniu [...].05.2002 r. nakaz wypłaty wynagrodzenia nr [...] w sposób bardzo ogólny uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia tego jasno jednak wynika, że organ oparł swoje orzeczenie na uznaniu obowiązywania umowy o pracę podpisanej w dniu [...].11.1980 r. przez Z. K. jako pracodawcę; organ jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wymienił m.in. § 3 cytowanej umowy. Inspektor Pracy nie wskazał jednak żadnych okoliczności prawnych przemawiających jednoznacznie za obowiązywaniem w/w umowy i pozwalających w sposób jednoznaczny ustalić pełną jej treść. Organ poprzestał na faktycznym ustaleniu, że jest taka umowa o pracę i że po stronie pracodawcy wymienia również H. K. Kolejny fakt ustalony przez organ I instancji to brak dowodów na ustanie bądź rozwiązanie stosunku pracy wiążącego H. K. z G. M. i T. M. Z obu okoliczności wynika, zdaniem Inspektora Pracy, istnienie stosunku pracy pomiędzy w/w osobami. Do takiego wniosku doszedł również Okręgowy Inspektor Pracy w swojej decyzji z dnia [...].07.2002 r. Ustalenia powyższe kwestionuje H. K. Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych przez Skarżącego argumentów, problematyczne jest zwłaszcza ustalenie, kto w świetle przedmiotowej umowy o pracę był pracodawcą, czy i jakie przekształcenia podmiotowe po stronie pracodawcy zachodziły i czy w związku z powyższym umowa ta nadal obowiązuje i jaka aktualnie jest jej treść. Powyższe kwestie mają w istocie charakter cywilnoprawny. W myśl art. 2 ustawy z dnia 17.11.1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm. – zwanej dalej kpc) sprawy cywilne należą do właściwości sądów, o ile przepis szczególny nie przekaże ich do kompetencji innych organów. Zdaniem Sądu, art. 9 pkt. 2 a Ustawy o PIP takim przepisem nie jest. Wobec powyższego należy stwierdzić, że ani Inspektor Pracy ani Okręgowy Inspektor Pracy nie są uprawnieni do przeprowadzania postępowania w sprawie ustalenia istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego albo prawa (art. 189 kpc). Takie stanowisko zostało też zaprezentowane przez Komisję Prawną Głównego Inspektora Pracy (Biuletyn Urzędowy PIP 2001 r., nr 3, poz. 36, podaję za: T. Niedziński, j.w., str. 17). Wyrażono opinię, iż "(...) nakazy określone w art. 9 pkt. 2 a ustawy o PIP powinny być wydawane przez inspektorów pracy jedynie w sytuacjach gdy wynagrodzenie za pracę lub inne świadczenie pracownicze ma charakter bezsporny". Jak podkreśla Komisja, wynika to z użytego w tym przepisie słowa "należne". Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozważanej sprawy, Sąd jest zdania, iż w sytuacji, gdy obowiązywanie i treść umowy o pracę z [...].11.1980 r. są ewidentnie sporne, nie było podstaw do uznania, że przedmiotowe wynagrodzenie jest "świadczeniem należnym"; a zatem i do zastosowania art. 9 pkt. 2 a Ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W pierwszej kolejności należało ustalić istnienie stosunku pracy. W tym celu Inspektor Pracy powinien skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 631 kpc. Uwaga powyższa zachowuje aktualność także w odniesieniu do poniższych rozważań, w których Sąd uznaje za zasadne ustosunkowanie się do całokształtu działań procesowych organów I i II instancji. Oceniając postępowania prowadzone przez organ I i organ II instancji Sąd zauważa, iż pewne ustalenia poczynione przez oba organy mogłyby służyć (niezależnie od wnioskowania w oparciu o w/w umowę) do wykazania czy H. K. wiąże stosunek pracy z G. M. oraz T. M. Według przepisów Kodeksu pracy (ustawa z dnia 26.06.1974 r., t.j. Dz. U. 1998, Nr. 21, poz. 94 zez zm.) istnienie stosunku pracy nie musi opierać się na pisemnej umowie; zarówno do nawiązania jak i do rozwiązania stosunku pracy może dojść przez czynności konkludentne. Inspektor Pracy zebrał dowody, świadczące o podejmowaniu przez G. M. oraz T. M. czynności, które mogą być uznane za czynności dozorcy. Chodzi o dowody w postaci oświadczenia T. M. z [...].05.2002 r. (zał. nr 2 do protokołu kontroli podpisanego [...].05.2002 r.) i załączone kserokopie wskazujące na zbieranie przez G. M. oraz T. M. kwot czynszu i roznoszenie lokatorom komunikatów. Zdaniem Sądu nie stanowią one jednak wystarczającej podstawy dowodowej dla wyprowadzenia wniosku o związaniu stosunkiem pracy H. K. z G. M. i T. M. oraz co do treści tego stosunku. Poza tym, na okoliczności podważające istnienie stosunku pracy między H. K. i G. M. oraz T. M. wskazuje Skarżący w swym oświadczeniu z [...].05.2002 r. (zał. nr 1 do w/w protokołu), wymieniając m.in.: brak listy obecności, brak wniosków urlopowych oraz zwolnień chorobowych mimo stanów chorobowych, nie dopominanie się o wypłatę wynagrodzeń. Inspektor Pracy nie odniósł się jednak do tych argumentów H. K., poprzestając na zebraniu wymienionych wcześniej dowodów. Wyjaśnieniu faktycznej roli G. M. i T. M. mogłyby służyć także zeznania P. T., który od [...].05.2002 r. wykonuje pracę dozorcy w posesji stanowiącej własność H. K. Także przesłuchanie lokatorów na okoliczność wykonywania bądź niewykonywania przez G. M. oraz T. M. prac porządkowych i organizacyjnych na terenie posesji mogłoby przyczynić się do uwiarygodnienia bądź podważenia twierdzeń H. K. oraz G. M. oraz T. M. Wreszcie organ nie ustalił czy G. M. oraz T. M. mieli faktyczne możliwości wykonywania w/w prac wobec stwierdzeń Skarżącego, iż są zatrudnieni u innego pracodawcy. Wobec powyższego Sąd podziela pogląd Skarżącego, że postępowanie wyjaśniające zakończone wydaniem nakazu zapłaty i postępowanie w trybie odwołania wykazują poważne braki i nie były prowadzone zgodnie z wymogami procedury, w tym z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. 2000, Nr. 98, poz. 1071 ze zm.). Obowiązek ich przestrzegania wynika z art. 10 Ustawy o PIP, według którego w sprawach nieuregulowanych w Ustawie bądź w przepisach wydanych na jej podstawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu, w związku z zarzutem Skarżącego należy natomiast wskazać, iż treść nakazów, o których mowa w art. 9 pkt. 1 – 2 lit. a) normuje art. 21 lit. a) ust. 1 i 2 Ustawy o PIP. Zdaniem Sądu, oba postępowania nie doprowadziły do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, co nie daje żadnych podstaw do przeprowadzenia ustaleń prawnych co do istnienia bądź nieistnienia stosunku pracy pomiędzy H. K. a G. M. i T. M. Swoją opinię odnoście do uprawnień organów Państwowej Inspekcji Pracy w tym ostatnio wymienionym zakresie Sąd wyraził wcześniej. Z przytoczonych powodów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej upsa), w związku z art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz wypłaty wynagrodzenia wydany przez Inspektora Pracy. Na marginesie Sąd zauważa, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym pracownik jest stroną postępowania administracyjnego przed państwowym inspektorem pracy, jeżeli przedmiotem postępowania jest nakazanie pracodawcy wypłacenie wynagrodzenia temu pracownikowi, (wyrok NSA z 16.10.2003r j. w..) a zatem nakaz zapłaty winien być doręczony także temu pracownikowi. /-/ B. Popowska /-/J. Stankowski /-/ M. Dybowski MK