II SA/Po 191/17

Dnia 27 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2017 roku sprawy ze skargi J. C. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie prawidłowości budowy obiektu gospodarczego o wymiarach 5,45 m x 7,40 m, zlokalizowanego w m. S. nr [...], gm. Ż., postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB), działając na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zobowiązał J. C. do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego opisanego powyżej obiektu gospodarczego. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. J. C. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako K.p.a.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, podstawą zaskarżonego postanowienia był art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z treści powyższego przepisu nie wynika jednakże możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące zobowiązania do przedstawienia ekspertyzy technicznej. Na powyższe postanowienie J. C., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego R. K., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz zarzucając mu naruszenie art. 81c ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W uzasadnieniu skargi odwołano się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OPS 4/15, zgodnie z którą na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zobowiązującego do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Na wstępie wypada przypomnieć, że podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji jest art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Nie jest to zatem przepis art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., do którego odniesiono się w treści skargi. W toku prowadzonego postępowania ustalono bowiem, że obiekt gospodarczy, którego dotyczy prowadzone postępowanie powstały przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zatem bezspornie w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., co wynika wprost z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. Stanowi on bowiem, iż przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie prowadzona jest zgodnie z przepisami ustawy z 1974 r. Wskazana wyżej regulacja prawna zawarta w treści art. 56 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewiduje możliwości kwestionowania aktu prawnego wydanego na jego podstawie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, iż w przypadku postanowienia wydanego w trybie art. 56 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r. żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia, a tym samym - zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne. Postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z 1974 r. ma charakter wyłącznie dowodowy, nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, czyli nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dalszym toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2010r., sygn. akt II SA/Lu 330/10 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 639/97, Lex nr 47263; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1999r., sygn. akt IV SA 881/96, Lex nr 43335). Reasumując, w ocenie sądu, redakcja art. 56 Prawa budowanego z 1974 r. nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. Zażalenie jest natomiast samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 §1 K.p.a., przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Brak takiego unormowania obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 K.p.a. Nie oznacza to jednak, iż strona skarżąca została pozbawiona możliwości jakiejkolwiek jego kontroli. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może bowiem zaskarżyć w odwołaniu od decyzji głównej (art. 142 K.p.a.). W niniejszej sprawie będzie to decyzja wydana po zakończeniu postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji ustalenia, iż postanowienie organu pierwszej instancji jest niezaskarżalne, WINB zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżących. Gdyby organ odwoławczy przedmiotowe zażalenie rozpoznał dopuściłby się rażącego naruszenia prawa. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia, jest bowiem zażaleniem niedopuszczalnym. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę – jako niezasadną – oddalił.