II SA/Po 192/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz –Frymus Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/E.Kręcichwost-Duruchowska /-/E.Makosz-Frymus /-/P.Miładowski Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku-gabinety dla zdrowia i urody przy ul. [...] w P. przewidzianej dla realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb [...]. Wnioskiem z dnia [...] 2007 r. inwestor zwrócił się o zmianę decyzji nr [...] poprzez dodanie do obszaru inwestycji fragmentu działki nr [...] i dodanie do zakresu inwestycji podziemnego korytarza instalacyjnego. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 155 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) zmienił decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. poprzez dodanie działki nr [...] ark. [...], obręb [...], w punkcie [...] w części dotyczącej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i ustalił następujące brzmienie - wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: maksymalnie [...]% w odniesieniu do działki nr [...]. W punkcie [...] dodano punkt o następującym brzmieniu ustala się możliwość realizacji podziemnego korytarza instalacyjnego na terenie działek [...] i [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż po przeprowadzeniu powtórnej analizy urbanistycznej w dniu [...] 2007 r. ustalono, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji. Ponadto organ wskazał, iż za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony oraz że strony postępowania na powyższą zmianę wyraziły zgodę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.W. reprezentowany przez pełnomocnika podnosząc, iż w toku postępowania pozbawiono go możliwości działania. Ponadto skarżący wskazał, iż niezrozumiałym jest fakt ustalenia warunków zabudowy, na poziomie 3 kondygnacji naziemnych o max wysokości 12 m dla całej powierzchni działki. Powyższe zdaniem skarżącego pozostaje w sprzeczności z warunkami zabudowy okolicznych działek dla których wysokość zabudowy na poziomie 3 kondygnacji naziemnych jest ustalona jedynie dla frontowych części tych działek. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nie zmienia w sposób znaczący treści rozstrzygnięcia z dnia [...] r. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odwołanie od decyzji o ustalenie lokalizacji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczą treści decyzji z dnia [...] r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K.W. podnosząc podobnie jak w odwołaniu, iż pozbawiono go i jego małżonki możliwości brania udziału w toczącym się postępowaniu. Ponadto skarżący wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku postępowania nie uwzględniło okoliczności sprawy uzasadniającej zawieszenie postępowania, gdyż została wszczęta procedura o wznowienie postępowania zakończonego pierwotną decyzją z dnia [...] nr [...]. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] 2008 r. uczestnik postępowania J.Sz. oświadczył, iż popiera w całości wniesiona przez K. W. skargę. Ustosunkowując się do wniesionej skargi N. F. - uczestnik postępowania- wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż skarżący nie powinien być uznany za stronę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, ponieważ dotyczy ona działki [...], która nie graniczy bezpośrednio z działką skarżącego. Na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. N.F. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi oraz wyjaśniła, iż w jej odczuciu skarżący chce odsunąć w czasie i przeszkodzić w realizacji inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy powinien zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji jest skuteczne wniesienie odwołania. O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 kpa. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa, odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił, kiedy została doręczona skarżącemu decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak [...]. Wprawdzie w piśmie z dnia [...] 2007 r. o przekazaniu odwołania organ I instancji stwierdził, iż odwołanie zostało wniesione w terminie jednakże nie wskazał na czym owe stwierdzenie oparł. Jednakże powyższe nie zwalnia organu odwoławczego od zbadania czy faktycznie nie uchybiono terminowi do wniesienia środka zaskarżenia. W aktach administracyjnych sprawy nie ma bowiem zwrotnego potwierdzenia doręczenia tej decyzji. W aktach tych znajduje się jedynie dowód doręczenia na adres pełnomocnika skarżącego decyzji organu II instancji oraz pisma ze sprawy [...], gdzie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazano datę [...] 2007 r. Powyższej zwrotki Sąd nie mógł uznać za dowód doręczenia decyzji I instancji, gdyż z akt wynika, iż sprawa [...] dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego, a nie zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Natomiast z notatki służbowej z dnia [...] 2007 r. wynika, iż w tym dniu wydano skarżącemu kserokopię decyzji z dnia [...] r. nr [...], a nie decyzji z dnia [...] r. znak [...]. Ponadto wskazać należy, iż powołanie się przez organ odwoławczy na art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy w niniejszej sprawie za nieprawidłowe. Powyższy przepis nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania gdyż dotyczy wyłącznie odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie odwołania od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy czy tym bardziej odwołania od decyzji wydanej w trybie art. 155 kpa. Organ winien mieć na uwadze, iż art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wśród przepisów, które stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy nie wymienia art. 53 ust. 6, a wyłączenie art. 53 ust. 3-5a tej ustawy. Odnosząc się do meritum sprawy zauważyć należy, iż tryb przewidziany w art. 155 kpa jest trybem nadzwyczajnym, który wymaga uważnego stosowanie, ponieważ stanowi odstępstwo od generalnej zasady trwałości decyzji. Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymienione przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 kpa bezwzględnie niedopuszczalnym. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 kpa i nie może być ona dorozumiana ani domniemana lecz musi być wyraźnie oświadczona (por. wyrok NSA z 28 marca 2002r. sygn. akt IV 1305/00, LEX nr 80651). W judykaturze podkreśla się, iż przez zgodę strony niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, uznaje się nie wyłącznie zgodę strony wszczynającej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu lub zmianie. W niniejszej sprawie w zawiadomieniu z dnia [...] 2007 r. organ zobowiązał bliżej nieokreślony podmiot do dostarczenia pisemnej zgody wszystkich stron postępowania na dokonanie zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora. W piśmie tym organ wskazał również, iż brak odpowiedzi będzie traktowany jako zgoda na dokonanie wnioskowanej zmiany. Takie zachowanie uznać należy za nieprawidłowe. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 155 kpa nie obowiązuje zasada, iż milczenie oznacza zgodę. Organ winien wystąpić do stron postępowania z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji ostatecznej, która to zgoda winna być wyrażona w sposób wyraźny. W aktach sprawy brak jest zgody stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Ponadto zauważyć należy, iż zmiana decyzji w trybie, o którym mowa w art. 155 k.p.a., nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją, będącą przedmiotem zmiany. Inaczej bowiem mielibyśmy do czynienia z nową sprawą administracyjną i w konsekwencji z nową decyzją administracyjną, wydaną w tej nowej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000, I SA 819/99, LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 roku, III SA 1854/99, LEX nr 43956). Tym samym zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa zmianom nie może ulec żądanie strony, które było przedmiotem rozpoznania przed wydaniem decyzji ostatecznej. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż organ I instancji wadliwie zastosował art. 155 kpa. W niniejszej sprawie poza brakiem wyraźnej zgody stron postępowania, na co wskazano wyżej, organ zmienił decyzję ostateczną pomimo braku tożsamości sprawy. Decyzją z dnia z dnia [...] r. nr [...] organ ustalił warunki zabudowy wyłącznie dla działki nr [...]. Natomiast decyzją z dnia z dnia [...] r. znak [...] organ I instancji zmienił decyzję pierwotną poprzez dodanie nowej działki nr[...]. O ile zmiana decyzji w zakresie możliwości realizacji na działce [...] przejścia podziemnego nie budzi kontrowersji, to objęcie nowej działki, co do której nie toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uznać należy za wadliwe. Powyższe zachowanie organu spowodowało, iż nowe żądanie wymagające przeprowadzenia w całości postępowania administracyjnego (patrz. w szczególności art. 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. Nr 80, poz. 717ze zm.) zostało rozpoznane i rozstrzygnięte w sposób uproszczony. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ odwoławczy wydał decyzję bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających zasadnicze znaczenie w sprawie, czym naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, co skutkowało orzeczeniem jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono, że uchylona decyzja nie może być wykonana. Rozpoznając sprawę ponownie organ w pierwszej kolejności ustali czy odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak [...] zostało wniesione w terminie czy z jego uchybieniem. W razie ustalenia, iż strona wniosła odwołanie w terminie organ rozpatrzy sprawę ponownie uwzględniając stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym orzeczeniu. /-/ E.Kręcichwost-Duruchowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ P.Miładowski MK