II SA/Po 195/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z.L. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 18 stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 18 stycznia 2012 r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 15 grudnia 2011 r. nr [...], którą odmówiono Z.L. stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia 17 czerwca 2004 r. nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Decyzje te wydano w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 17 czerwca 2004 r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 1-4 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371, ze zm. - dalej określana także jako: ustawa o kombatantach), odmówił Z.L. przyznania uprawnień kombatanckich. Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2008 r. (następnie sprecyzowanym pismem z dnia 16 czerwca 2008 r. - k. 33 akt administracyjnych) skarżący wystąpił o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej określana jako K.p.a.). Decyzją z dnia 8 lipca 2008 r. organ odmówił wznowienia postępowania wskazując na przekroczenie terminu miesięcznego zawartego w art. 148 § 1 K.p.a. (k. 35 akt administracyjnych), a decyzję tę - w wyniku wniosku Z.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzją z dnia 14 sierpnia 2008 r. nr [...] (k. 47 akt administracyjnych). Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 492/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję. Orzeczenie to stało się prawomocne z dniem 9 lutego 2009 r. (k. 69 akt administracyjnych). W dniu 30 stycznia 2009 r. skarżący wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania (k. 68 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2009 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uwzględnienia tego wniosku. Następnie skarżący ponownie wystąpiło wznowienie postępowania, jednakże decyzją z dnia 31 lipca 2009 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił wznowienia postępowania (k. 80 akt administracyjnych). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia 15 września 2009 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 12 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 870/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję, a wyrok ten stał się prawomocny z dniem 5 maja 2010 r. W wyniku kolejnego wniosku Z.L. decyzją z dnia 16 października 2009 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 17 czerwca 2004 r., następnie jednak - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie (decyzja z dnia 17 listopada 2009 r.), stwierdzając, że sprawa została już wcześniej ostatecznie rozstrzygnięta. W dalszych pismach Z.L. kwestionował decyzję z dnia 17 czerwca 2004 r. o odmowie przyznania mu uprawnień kombatanckich. Swe żądania sprecyzował w piśmie z dnia 15 listopada 2011 r. (k. 136 akt administracyjnych), gdzie podał, iż opiera wniosek o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zarzucając decyzji rażące naruszenie prawa. Wskazał zwłaszcza, że naruszono art. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach. Przepis ten - jego zdaniem - nie wprowadza żadnych ograniczeń co do miejsca internowania, a w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że okresu pobytu w obozie pracy na terenie Austrii nie uwzględnia się do przyznania uprawnień kombatanckich. Decyzją z dnia 15 grudnia 2011 r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 czerwca 2004 r. W uzasadnieniu powołał się na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 K.p.a. Podkreślił, iż instytucja nieważności decyzji służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji, które zostały dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi - a więc takimi, że dalsze ich funkcjonowanie w obrocie prawnym sprzeczne byłoby z zasadą praworządności. Nie modyfikuje to jednak ogólnej zasady, że rozstrzygnięcia organu administracji korzystają z domniemania prawidłowości i poprawności, które trwa tak długo, jak długo domniemanie takie nie zostanie obalone. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wyjaśnił, iż decyzja z dnia 17 czerwca 2004 r. została wydana na podstawie obowiązującej ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach, w oparciu o którą Z.L. starał się o uprawnienia kombatanckie. Zdaniem organu nie przedstawił on jednak w swoim wniosku okoliczności uzasadniających uznanie, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. Dodał też, że decyzja ta była - pod kątem przesłanek nieważności - kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który nie znalazł podstaw do jej wyeliminowania z obrotu. Z tych też przyczyn nie powinien jej podważać organ. W końcowej części uzasadnienia Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powołał treść art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach wskazując, że również w świetle tego przepisu nie znajduje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 czerwca 2004 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z.L. podkreślił, że wskazał na naruszenie art. 3 pkt. 2 ustawy o kombatantach. Jego zdaniem przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń co do miejsca internowania. W zaskarżonej decyzji z dnia 17 czerwca 2004 r. bezpodstawnie stwierdzono, że okresu pobytu w obozie pracy na terenie Austrii nie uwzględnia się jako podstawę do przyznania uprawnień kombatanckich. Dodał, iż skompletował wszystkie dokumenty wymagane do przyznania tych uprawnień. W tych okolicznościach decyzja nie uwzględniająca jego wniosku rażąco narusza prawo. Z.L. podniósł też, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w decyzji z dnia 15 grudnia 2011 r. w ogóle nie odniósł się do treści jego zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Co więcej, swoją decyzję uzasadnił między innymi faktem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił jego skargę. Skarga dotyczyła jednak zupełnie innej decyzji, której przedmiotem było wznowienie postępowania. Zdaniem Z.L. organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien rozpatrzyć jego wniosek merytorycznie i zbadać czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie zasłaniać się faktem, że poprzednie wnioski nie zostały uwzględnione. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 127 § 8 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Przywołując orzecznictwo dotyczące art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zwłaszcza dotyczące zasady trwałości decyzji ostatecznych, podkreślił, iż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzekający bada jedynie czy występują ku temu przesłanki. Nie prowadzi natomiast postępowania dowodowego co do meritum (w przedmiocie weryfikacji uprawnień kombatanckich). W skardze Z.L. zarzucił naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych oraz okresu powojennego, poprzez nieuzasadnioną odmowę uznania Austrii za miejsce internowania, w sytuacji, gdyż przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń co do miejsca internowania oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 czerwca 2004 r. nr [...]. Wskazując na te zarzuty wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Z.L. zaznaczył, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ uznał, iż nie przedstawił on okoliczności, które byłyby podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z czerwca 2004 r. Tymczasem we wniosku wskazał, że decyzja narusza art. 3 pkt. 2 ustawy o kombatantach. Skarżący podkreślił też, iż w obu decyzjach Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie odniósł się do jego zarzutów. Co więcej bezpodstawnie powołując się na zapadłe w sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaniechał merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku. W konkluzji uznał, że zaskarżona decyzja powinna być uznana za wadliwą już chociażby z tego względu, że nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę praworządności i prawdy obiektywnej zawartą w tym przepisie uzupełnia art. 77 § 1 K.p.a., który z kolei nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 K.p.a., w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe regulacje mają fundamentalne znaczenie w postępowaniu administracyjnym. Wyznaczają one bowiem standard, według którego sprawa powinna zostać wyjaśniona i rozstrzygnięta. W myśl powołanych wyżej przepisów obowiązkiem organów jest uwzględnienie w sprawie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności i wyjaśnienie ich w świetle obowiązującego prawa. Szczególną uwagę należy też zwracać na okoliczności wskazane przez strony, co podkreślono w nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) dodając do art. 7 K.p.a. wskazanie, że w toku rozpoznawania sprawy czynności wyjaśniające podejmowane przez organ również "na wniosek". W tej sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Trafnie zauważa skarżący, że podniesiony przez niego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut naruszenia rażącego naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371, obecnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 400 - dalej: ustawa o kombatantach) w ogóle nie został rozpatrzony. W obu decyzjach przedstawiono ogólne i nie budzące kontrowersji wywody dotyczące zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.) oraz stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 K.p.a.), natomiast nie rozpatrzono problemu stanowiącego meritum niniejszej sprawy. Ani jednym zdaniem nie odniesiono się bowiem do treści art. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach i nie wyjaśniono dlaczego uznano, że przepis ten nie został naruszony albo, że nie został naruszony w stopniu rażącym. Co więcej, ani w decyzji z dnia 15 grudnia 2011 r., ani w decyzji z 18 stycznia 2012 r. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych - poza wskazaniem, że dnia 17 czerwca 2004 r. odmówiono skarżącemu przyznania uprawnień kombatanckich - w ogóle nie odniósł się nawet do motywów tej odmowy, nie przytoczył jej podstaw ani ich nie przeanalizował. Trzeba też dodatkowo zwrócić uwagę, że bagatelizowanie zarzutu Z.L. postawionego w postępowaniu nieważnościowym było tym bardziej niedopuszczalne, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 czerwca 2004 r. nie zawarto argumentacji dotyczącej art. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach. W takiej sytuacji rozpatrzenie zarzutu powinno być poparte szczególnie staranną i wyczerpującą argumentacją. W tym miejscu należy też podkreślić, że rozpoznając zarzut rażącego naruszenia prawa przedstawiony w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ nie może poprzestać na opisaniu tego przepisu w kontekście zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.), ale przede wszystkim powinien skoncentrować się na analizie regulacji materialnoprawnej, pod adresem której zarzut ten postawiono (w tej sprawie art. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach). Analiza ta powinna obejmować ustalenie czy doszło do zarzucanego naruszenia, a jeśli tak - czy mogło być ono uznane za rażące w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie kwestionowanej decyzji z obrotu. W tej sprawie takich rozważań zabrakło. Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych dlaczego nie przychylił się do zarzutu strony dotyczącego rażącego naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach uniemożliwia również Sądowi merytoryczną ocenę sprawy, a zwłaszcza zasadność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Sąd nie może bowiem w tym zakresie zastępować organu i formułować rozważań merytorycznych (w tym zakresie zob. chociażby wyrok z dnia 1 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 403/04, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zwraca również uwagę organowi (co trafnie zauważa skarżący), że w niniejszej sprawie powoływanie się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu było całkowicie nieuprawnione. Orzeczenia te dotyczyły jedynie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 17 czerwca 2004 r.; kontroli sądowej podlegały zatem wyłącznie przesłanki wznowienia postępowania, a Sąd nie badał i nie mógł badać przesłanek nieważności tej decyzji. Sprawa z wniosku o wznowienie jest bowiem sprawą odrębną od sprawy, której taki wniosek dotyczy. Dlatego zapadłe w niniejszej sprawie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w żadnym zakresie nie zwalniają Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od obowiązku pełnego, merytorycznego rozpoznania wniosku Z.L. o stwierdzenie nieważności decyzji z 2004 r. Mając na uwadze, iż naruszono art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - orzekł o uchyleniu obu decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 P.p.s.a.