II SA/Po 2/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi E. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej; 1. Uchyla zaskarżoną decyzję 2. Przyznaje adwokatowi M. K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł (w tym 55,20 zł tytułem podatku od towarów i usług) oraz kwotę 51 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 3. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku, nr [...], Starosta K. na podstawie art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) oraz art. 5 pkt 1 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593) uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2006 roku, znak [...] z dniem [...] grudnia 2009 roku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż E. B. i A. B. zostali ustanowieni rodziną zastępczą dla małoletniego M. S. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 1997 roku, sygn. akt [...]. Decyzją z dnia [...] września 2006 roku przyznano im pomoc na częściowe pokrycie kosztów utrzymania M. S. w kwocie 658,80 zł. W sierpniu 2008 roku E. B. i A. B. wyprowadzili się z Polski, nie informując o tym fakcie organu pomocy społecznej. Nie podali także nowego adresu zamieszkania. Próby ustalenie ich miejsca pobytu prowadzone przez Policję i Sąd okazały się bezowocne. W wyniku kontaktu z matką A. B. organ dowiedział się, że rodzina zastępcza przebywa w H. Z oświadczenia rodziny zastępczej złożonego w dniu [...] czerwca 2010 roku wynika, iż celem wyjazdu E. i A. B. zagranicę była praca zarobkowa. Wyjazd ten nie ma zatem charakteru przejściowego, związanego z wypoczynkiem, leczeniem bądź nauką dziecka. Rodzina zastępcza przebywa na terenie H. na czas nieokreślony, nie wskazując terminu powrotu. Nie określiła również, czy w ogóle zamierza wrócić do kraju. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93), miejsce zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, gdzie osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tymczasem E. i A. B. przenieśli aktywność życiową do H., co potwierdza m.in. wymeldowanie w dniu [...] marca 2009 roku z K. oraz niedopełnienie obowiązku meldunkowego. Skarżący sprzedali ponadto mieszkanie własnościowe w Polsce. W art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca zastrzegł, iż świadczenie dla rodzin zastępczych przysługuje tylko osobom posiadającym obywatelstwo polskie, mającym miejsce zamieszkania i przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym należało uchylić decyzję z dnia [...] września 2006 r. przyznającą pomoc pieniężną dla rodziny zastępczej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 roku E. i A. B. odwołali się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 5 pkt 1, art. 78 ust. 1 o pomocy społecznej, art. 25 Kodeksu cywilnego. Oprócz powtórzenia ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ I instancji, skarżący wskazali, iż wprawdzie nie dopełnili obowiązku meldunkowego, jednakże miejsca zamieszkania nie można utożsamiać z miejsce zameldowania. Wskazali, iż sprzedaż mieszkania była powiązana z orzeczenia wobec nich eksmisji bez prawa do lokalu zastępczego. O samym fakcie sprzedaży powiadomiono zarówno Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie, jak i Sąd Rodzinny. Przyczyniło się to do podjęcia decyzji o chwilowym wyjeździe do pracy w H. Skarżący gromadzą jednak środki na zakup mieszkania w Polsce, co świadczy o tymczasowości ich wyjazdu i chęci powrotu do kraju. Trudno jednak oszacować, ile czasu zajmie zebranie odpowiedniej kwoty. Tymczasem podopieczny M. S. uczęszcza do szkoły holenderskiej, poszerza swoje horyzonty myślowe, uczy się nowego języka i kontaktu z rówieśnikami z innych narodowości. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko i argumentację organu I instancji. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 roku E. i A. B. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając tym razem naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu powstępowania administracyjnego przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i nieuwzględnieniu słusznego interesu M. S. oraz naruszenie art. 78 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez pozbawienie rodziny zastępczej przysługującego jej prawa do pomocy. W uzasadnieniu swojej skargi E. i A. B. powtórzyli argumenty, zawarte w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2009 roku, podkreślając dobro znajdującego się pod ich opieką małoletniego i gwarantowaną w ramach Unii Europejskiej wolność przemieszczania się. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593). Zgodnie z art. 78 ust. 1 powołanej ustawy, rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka. Aby jednak uzyskać wskazane świadczenie należy spełniać warunki, opisane w ustawie. Zalicza się do nich wymieniony w art. 5 pkt 1 tejże ustawy wymóg legitymowania się obywatelstwem polskim wraz z posiadaniem miejsca zamieszkania i przebywaniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na tle tego przepisu doszło do kontrowersji w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem organów administracji publicznej, przebywający w chwili obecnej za granicą E. i A. B. nie spełniają kryterium z art. 5 pkt 1 cytowanej ustawy. Skarżący natomiast podnosili, iż ich pobyt w H. ma jedynie tymczasowy charakter. Wiąże się on z gromadzeniem środków na zakup mieszkania w Polsce, choć nie są w stanie określić, kiedy planują powrócić do kraju. Sąd pragnie podkreślić, iż w pełni podziela w tej mierze stanowisko organów administracji publicznej. Z treści art. 5 pkt 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej wynika, iż uzyskanie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania zależy od spełnienia wszystkich trzech wymogów: legitymowania się obywatelstwem polskim, posiadania miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i rzeczywistym przebywaniu na terenie kraju. Warunki te muszą być spełnione łącznie. Z tych kryteriów skarżący niewątpliwie spełniają przesłankę posiadania obywatelstwa polskiego. Bezspornie także E. i A. B. przebywają od sierpnia 2008 r. na terenie H., w miejscowości P. Potwierdza to m.in. oświadczenie matki skarżącego (k. 16 akt sądowych), formularz wniosku o przyznanie prawa pomocy (k. 27 akt sądowych) wraz z załączonymi zaświadczeniami holenderskimi (k. 30 akt sądowych) i kierowane na adres zagraniczny zwrotne potwierdzenia odbioru (k. 25, 26, 39, 40, 46, 47, 59, 60 akt sądowych). Dokonując wykładni wymogu posiadania miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej należy odwołać się do art. 25 kc. Zgodnie z tym przepisem, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, gdzie osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Oznacza to, że należy ustalić (1) faktyczne miejsce pobytu danego podmiotu (corpus) i (2) jego wolę w odniesieniu do tego miejsca (animus). W tym świetle nie ulega więc wątpliwości, iż rzeczywistym miejscem pobytu skarżących jest miejscowość P. w H. Analizując natomiast zamiar stałego pobytu, trzeba zauważyć, że przesłanka ta nie dotyczy woli wewnętrznej podmiotu, czyli jego przeżyć psychicznych, oczekiwań czy nadziei co do miejsca zamieszkania. Warunek ten odwołuje się raczej do obiektywnie sprawdzalnych cech zachowywania się danej osoby. Przejawia się on w ześrodkowaniu w konkretnym miejscu aktywności życiowej (rodzinnej, społecznej, zawodowej). Jednocześnie, tak rozumiany animus ocenia się z perspektywy przeciętnego obserwatora, a stałość zamiaru nie musi oznaczać chęci pobytu w danym miejscu do końca życia. Przedstawione stanowisko spotkało się z aprobatą tak w orzecznictwie sądów powszechnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1975 roku, sygn. akt III CRN 53/75, OSNC 1976, nr 10, poz. 218; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 1973 roku, sygn. akt I CZ 38/73, Lex nr 7234), jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2007 roku, sygn. akt I OW 69/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2006 roku, sygn. akt I OW 265/05, tamże; posta-nowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 roku, sygn. akt I OW 231/05, tamże). Podobnie wypowiada się doktryna (T. Sokołowski, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. A. Kidyba, Warszawa 2009, s. 128-130). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż w chwili obecnej zamiarem skarżących jest pozostawanie w H. Za takim wnioskiem przemawia ześrodkowanie życia zawodowego, związane z pracą w P. i gromadzeniem uzyskanych z tego tytułu środków na zakup lokalu, oraz życia rodzinnego i społecznego, związane ze przeniesieniem całej rodziny zastępczej do P. i uczęszczaniem dzieci do tamtejszej szkoły holenderskiej. Niemożność określenia z góry daty powrotu również przemawia przeciwko jedynie tymczasowemu charakterowi pobytu w H., jaki mógłby wynikać z celów rekreacyjnych czy zdrowotnych. Tym samym za miejsce zamieszkania nie może być uznany K., w którym skarżący nie posiadają mieszkania i nie pracują oraz z którego instytucji społecznych wcale nie korzystają. Wręcz przeciwnie, w ocenie Sądu miejscem zamieszkania E. i A. B. jest P. w H., co oznacza, że nie została spełniona druga z przesłanek art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Z powyższych rozważań wynika ponadto, że nie spełniono także trzeciej przesłanki – przebywania na terenie kraju. W tej mierze zaskarżone decyzje organów obu instancji okazały się zatem poprawne. Koniecznym jednak okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu. Podstawą uchylenia kontrolowanej decyzji było naruszenie art. 106 ust. 5 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Wedle tego przepisu, decyzję administracyjną przyznająca świadczenie zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w razie (1) zmiany przepisów, (2) zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony bądź też (3) pobrania nienależnego świadczenia. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie przewidziane w przepisie art. 106 ust. 1 wymienionej ustawy posiada co do zasady charakter konstytutywny, a zatem wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc). Możność nadania mocy wstecznej decyzji zmieniającej bądź uchylającej przyznane jednostce prawo ma charakter wyjątkowy i dlatego musi wyraźnie wynikać z przepisów. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera natomiast podobnego zezwolenia. Tymczasem Starosta K. w sposób nieuprawniony nadał decyzji z dnia [...] lipca 2010 roku moc wsteczną od dnia [...] grudnia 2009 roku. Kolegium zaś wskazanej wady nie usunęło w ramach kontroli instancyjnej, naruszając przepis art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższy pogląd został także w pełni zaakceptowany w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 654/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2010 roku, sygn. akt I OSK 1582/09, tamże). W tym stanie rzeczy na mocy o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) należało uchylić zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 ust. 5 powołanej ustawy o pomocy społecznej. W toku ponownego rozpoznawania sprawy należy wziąć pod uwagę wyżej opisane wnioski Sądu, zwłaszcza te odnoszące się do konstytutywnego charakteru decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Sąd orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu w oparciu o przepis § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348). Sąd orzekł o wykonalności na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.