I OSK 1582/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 125/09 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r. ( sygn. akt II SA/Po 125/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] wydaną w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Burmistrz R. - działając na podstawie art. 8 ust. 1, art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) – przyznał H. K. zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] lipca 2009 r. podnosząc w uzasadnieniu decyzji, że zainteresowana spełniła ustawowe przesłanki uzasadniające przyznanie jej przedmiotowego świadczenia. Powyższą decyzję, ze względu na zmianę wysokości dochodu rodziny uprawnionej, wskazany organ zmienił w dniu [...] października 2007 r. decyzją nr [...], ustalając nową wysokość zasiłku na kwotę [...] zł. Następnie w dniu [...] lipca 2008 r. przeprowadzony został przez pracownika socjalnego Ośrodka wywiad środowiskowy z H. K., w wyniku którego okazało się, że dochód rodziny strony w miesiącu czerwcu 2008 r. wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na członka rodziny dało kwotę [...] zł. Do wywiadu dołączone zostało oświadczenie męża H. K. – D. K., który podał, że w miesiącu czerwcu 2008 r. z prac dorywczych uzyskał dochód w wysokości [...] zł. W tych warunkach (rozpoznając ponownie sprawę) Burmistrz R. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...]- wydaną na podstawie art. 106 ust. 1 i 5 ustawy o pomocy społecznej - zmienił z dniem [...] lipca 2008 r. decyzję z dnia [...] września 2007 r. i ustalił od dnia [...] lipca 2008 r. nową wysokość zasiłku stałego w kwocie [...] zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z informacjami zawartymi w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] lipca 2008 r., dochód w rodzinie H. K. wzrósł w związku z podejmowanymi przez męża uprawnionej pracami dorywczymi. Okoliczność ta skutkowała zatem zmianą wysokości przyznanego świadczenia. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez stronę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Zdaniem Kolegium, stan faktyczny i prawny sprawy istotnie wskazywał, iż prawidłowo zweryfikowano wysokość przyznanego zasiłku, uwzględniając treść art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. K. wskazując, że doszło w tym przypadku do naruszenia prawa poprzez odebranie należnego jej zasiłku stałego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Uchylając - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga była zasadna. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd Wojewódzki zauważył bowiem, iż do akt administracyjnych sprawy nie zastało dołączone odwołanie H. K. i już ta okoliczność nakazywała uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż organ odwoławczy rozpatrzył sprawę nie dysponując tym dokumentem, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższy wniosek Sąd wywiódł z faktu wezwania skierowanego przez Kolegium do organu i instancji już po wpłynięciu skargi. Ponadto, powołując się na przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Sąd podniósł, że zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie, co wynika wprost z treści art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Określenie, czy spełnione zostały kryteria, uzasadniające wydanie decyzji przyznającej zasiłek stały, jest dokonywane przy tym w oparciu o ustalenia wywiadu środowiskowego i przedłożone dokumenty. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Sąd wskazał, że H, K, jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, co zostało potwierdzone orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w O, z dnia [...] lipca 2007 r., ustalającym umiarkowany stopień jej niepełnosprawności na okres do dnia [...] lipca 2009 r. a - zgodnie z wynikami przeprowadzonego wywiadu środowiskowego - łączny dochód rodziny wyniósł [...] zł. Kwota ta obejmowała przy tym: dochód w wysokości [...] zł. - z tytułu pracy dorywczej męża, [...] zł. - z tytułu zasiłku rodzinnego na dzieci oraz [...] zł. - z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego na syna. Tym samym dochód na osobę w czteroosobowej rodzinie skarżącej został ustalony na kwotę [...] zł. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ prawidłowo przyjął, iż zachodziła w sprawie konieczność nowego ustalenia wysokości zasiłku stałego w kwocie [...] zł., ale, ponieważ ustalenia dotyczące wysokości uzyskiwanego dochodu w rodzinie zostały oparte na oświadczeniu męża skarżącej, który stwierdził, że w miesiącu lipcu 2008 r. uzyskał dochód z tytułu prac dorywczych w wysokości [...] zł., to tym samym, ustalenie dochodu w rodzinie zostało oparte na dochodzie uzyskanym w jednym tylko miesiącu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy administracji zaniechały wyjaśnienia, czy wykazana kwota ograniczała się jedynie do jednego miesiąca, czy też rodzina otrzymywała comiesięczny dochód z tytułu wykonywanych przez męża prac dorywczych. Sąd powołał się w tej mierze na art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Jednocześnie, zgodnie z ust. 12 tego przepisu w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Zdaniem Sądu, oparcie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie na dołączonym do akt sprawy pisemnym oświadczeniu męża skarżącej, którego nie dopytano na okoliczność charakteru wykonywanej pracy dorywczej, nie spełniała wymogów nałożonych poprzez art. 7 i 77 k.p.a. W szczególności, organ nie zbadał bowiem, czy dochód powyższy miał charakter stały, czy też ograniczony został jedynie do jednego miesiąca. Poza tym Sąd zakwestionował także określenie terminu, od którego została zmieniona wysokość przyznanego świadczenia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w Poznaniu, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jej uostatecznienia. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, oznaczało bowiem, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnej, przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie, ma charakter konstytutywny a zatem może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Sąd podkreślił, że konstytutywny charakter tego rodzaju decyzji wynika również z samego trybu, w jakim jest ona wydawana. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenie decyzji, tworzących prawa nabyte dla stron, może nastąpić na podstawie art. 155 lub art. 161 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. Stąd również decyzja, wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, mając charakter decyzji konstytutywnej, nie może uchylać lub zmieniać decyzji przyznającej prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej wstecz (ex tunc) tj. z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Sąd wskazał, iż analogiczne uregulowanie prawne zawierał również art. 43 ust. 2a poprzednio obowiązującej ustawy tj. ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 ze zm.) stwierdzający, że właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że decyzja z dnia ]...] października 2008 r. - wydana na podstawie art. 106 ust. 1 i 5 ustawy o pomocy społecznej, zmieniająca z dniem [...] lipca 2008 r. decyzję z dnia [...] września 2007 r., nie była prawidłowa. Nie mogła bowiem o zmianie wysokości przyznanego świadczenia orzekać z mocą wsteczną. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił, aby Kolegium wyjaśniło, czy wniesiono w niej odwołanie a jeśli tak, to rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, Kolegium winno ją rozpoznać mając na uwadze w/w pogląd prawny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wskazując jako podstawy kasacyjne: - naruszenie prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w postaci błędnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie przez Sąd, że w sytuacji zmiany wysokości dochodu rodziny, który ma wpływ na wysokość wypłacanego zasiłku stałego, zmiana wysokości świadczenia następuje od dnia orzekania; - naruszenie prawa procesowego ( art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) tj. art. 145 § 1 (pkt 1 ) lit. c w/w ustawy poprzez: zarzucenie organowi naruszenie art. 7, 77 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy takie naruszenia nie miały miejsca. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach skargi kasacyjnej Kolegium zaakcentowało, że choć istotnie decyzja wydawana w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny, to jednak - w ocenie skarżącego kasacyjnie – może wywoływać skutki ex tunc. Wynika to z wykładni językowej i celowościowej w/w przepisu, w którym zmiana wysokości dochodu skutkuje zmianą wysokości świadczenia ( za wyjątkiem sytuacji określonych w art. 106 ust. 3a i 3b ustawy). Ustawodawca bowiem – jak wywodziło Kolegium – w omawianym przepisie połączył zmianę dochodu ze zmianą świadczenia, które to okoliczności pozostają ze sobą w funkcjonalnym i czasowym związku. Ustawa o pomocy społecznej nakazuje bowiem z jednej strony, niezwłocznie udzielić pomocy osobom potrzebującym, z drugiej jednak strony - pomoc ta jest przyznawana tylko w okresach, gdy strona jest w niedostatku. Przy wykładni wspomnianego przepisu Kolegium nawiązywało do treści art. 109 omawianej ustawy, zawierającego obowiązek informowania o zmianie sytuacji dochodowej oraz do definicji świadczenia nienależnego ( art. 6 pkt 16 ustawy) i obowiązku zwrotu takiego świadczenia ( art. 98 w/w ustawy). Skarżący kasacyjnie reprezentował bowiem pogląd, iż warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Podnoszono też, że istnieje praktyka wydawania decyzji zmieniających ( uchylających) ze skutkiem ex tunc w sprawach dotyczących świadczeń określonych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. ) i ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm. ). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania wskazano, że zgodnie z powszechnie przyjętym rozumieniem terminu "praca dorywcza" jest to każda praca trwająca w krótkim okresie czasu i nie mająca charakteru powtarzalnego. Ustawodawstwo pracy i praktyka przewidują, że wynagrodzenie jest w Polsce wypłacane w okresach miesięcznych i za takie okresy jest ono podawane przez świadczeniobiorców opieki społecznej. W tym kontekście, przyjęcie przez organy, że wynagrodzenie z prac dorywczych, uzyskane przez męża strony w miesiącu czerwcu 2008 r., było wynagrodzeniem za ten miesiąc, było uzasadnione. Przed czerwcem 2008 r. H. K. nie deklarowała uzyskania takiego dochodu a wywiad środowiskowy został przeprowadzony na początku lipca 2008 r. ( [...] lipca). Odnośnie kwestii odwołania wyjaśniono, że pismo zawierające środek odwoławczy, który wniosła zainteresowana wpłynęło bezpośrednio do Kolegium, które postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. przekazało je Burmistrzowi R. w celu umożliwienia mu dokonania czynności, o których mowa w art. 130 – 133 k.p.a. Kolegium pozostawiło sobie przy tym jednak potwierdzoną za zgodność kopię odwołania. Następnie, organ I instancji całość akt ( łącznie z odwołaniem) przekazał do Kolegium, które w momencie orzekania dysponowało jego oryginałem a także potwierdzona za zgodność kopią. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania – co zdaniem skarżącego kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy - a polegało na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 §1 k.p.a. należy stwierdzić, że zarzut ten był zasadny. Istotnie bowiem – jak wynikało z akt administracyjnych – wyjaśnienie Kolegium zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a dotyczące kwestii okoliczności, w jakich doszło do rozpoznania odwołania, eliminowało wątpliwości, które zgłosił Sąd Wojewódzki. Prawidłowo także skarżący kasacyjnie podniósł, że pojęcie "praca dorywcza" oznacza pracę trwającą w krótkim okresie czasu i nie mającą charakteru powtarzalnego. Wg słownika języka polskiego pojecie "dorywczy" oznacza bowiem: doraźny, okolicznościowy, przypadkowy ( vide: Mały Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN, Warszawa 1995 ). Zwłaszcza w przedmiotowym stanie faktycznym problem, czy wynagrodzenie za pracę dorywczą, które otrzymał mąż zainteresowanej było wynagrodzeniem uzyskanym tylko w miesiącu czerwcu 2008 r., nie budziło wątpliwości. H. K. istotnie bowiem nie zgłaszała wcześniej, aby mąż jej otrzymywał jakieś wynagrodzenie z tytułu wykonywania tego rodzaju pracy a wywiad środowiskowy był przeprowadzany w dniu [...] lipca 2008 r., czyli na początku kolejnego, nowego miesiąca. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy uznać, iż zarzut ten nie był usprawiedliwiony. Prawidłowo bowiem Sąd Wojewódzki zauważył, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jej wydania tj. ex nunc. Wskazuje na to charakter decyzji konstytutywnej a także użycie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowań: "zmienia" i "uchyla". Zgodnie z treścią art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku: zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej, strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5 ( ustawy). Zmiana przy tym decyzji na niekorzyść strony nie wymaga jej zgody. Z przepisem tym koreluje, jak zauważył to zresztą słusznie skarżący kasacyjnie, przepis art. 6 ust. 16 ustawy o pomocy społecznej, zawierający definicję pojęcia: "świadczenia nienależnego", którym jest świadczenie uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niedoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej oraz art. 98 cytowanej ustawy, przewidujący obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Wprawdzie w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych daje się zaobserwować niejednolitość orzecznictwa, która z decyzji tj. decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia, czy decyzja o obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, winna być wydawana wcześniej, to jednak nie kwestionowany jest w orzecznictwie pogląd, że decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję ostateczną, o której mowa w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny i działa ex nunc. Żaden przepis omawianej ustawy nie przewiduje bowiem działania wstecznego tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie stoi na stanowisku, że nie jest warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wcześniejsze wydanie decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie. Brak takiej zależności wyraźnie bowiem wynika z treści art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje, że jedną z przyczyn zmiany decyzji ( jej uchylenia) jest właśnie pobranie świadczenia nienależnego. Oba postępowania dotyczą zupełnie różnych kwestii, choć pozostają ze sobą w związku. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dokonuje się weryfikacji wysokości przyznanego świadczenia lub weryfikacji samego faktu jego przyznania, tak by zapobiec na przyszłość, dalszemu pobieraniu świadczeń z pomocy społecznej w sposób niewłaściwy, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń, organ ustala przesłanki dowodzące, że doszło w danym przypadku do pobrania świadczenia nienależnego i orzeka w kwestii zwrotu tego świadczenia. Z tego powodu, argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej a oparta na instytucji nienależnego świadczenia, o którym – wg skarżącego kasatoryjnie – należało orzekać po wydaniu decyzji o zmianie decyzji przyznającej świadczenie, nie była przekonywująca. Wskazać w tym miejscu także wypada, że – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - analogiczne stanowisko zajmował już Naczelny Sąd Administracyjny także w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych i zaliczki alimentacyjnej ( vide wyroki z dnia: 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, LEX nr 499576, 29 czerwca 2009 r. sygn. akt ) OSK 1501/09 i 29 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1502/09). W tych warunkach uznając, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiadał jednak prawu, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.