II SA/Po 2051/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia WSA Maciej Dybowski Protokolant referent stażysta Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej T. A. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/P. Miładowski /-/ M. Dybowski KP Dnia [...] r. T. A. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] Filia w [...], jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 37j ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.) orzekł o przyznaniu z tym dniem T. A. prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 572,10 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż w dniu rejestracji strona spełniała warunki określone ustawą do przyznania prawa do przedmiotowego zasiłku, co ustalono na podstawie dostarczonej dokumentacji - świadectw pracy potwierdzających okresy zatrudnienia od dnia [...] r. W dniu [...] r. do Powiatowego Urzędu Pracy wpłynął wyrok Sądu Rejonowego w [...] - Wydział [...] Sąd Pracy z dnia [...] r. sygn. akt [...], na mocy którego na rzecz strony zasądzono od ostatniego pracodawcy – "[...]" Sp. z o.o. w [...], kwotę 3.988,68 zł tytułem odprawy pieniężnej, kwotę 4.305,24 zł tytułem wynagrodzenia oraz kwotę 364,09 zł tytułem ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W wyniku tego wyroku sprostowane zostało świadectwo pracy wystawione stronie przez wskazanego pracodawcę w ten sposób, iż okres zatrudnienia trwał od [...] r. do [...] r. W dniu [...] r. T. A. złożyła do wskazanego organu wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, w miejsce otrzymywanego zasiłku przedemerytalnego. Strona wyjaśniła, iż ostatnia umowa o pracę została z nią rozwiązana z naruszeniem ustawowego okresu wypowiedzenia, stąd za datę nabycia uprawnień do świadczeń z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uznać należy datę wskazaną w zmienionym świadectwie pracy, tj. [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta[...], powołując art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz.U. Nr 58 poz. 514 ze zm.) orzekł o odmowie przyznania stronie świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że w dniu wydania decyzji strona nie spełniła warunków do uzyskania przedmiotowego świadczenia, powołując przepis art. 37k ustawy w brzmieniu, zgodnie z którym warunkiem uzyskania świadczenia przedemerytalnego było ukończenie do dnia rozwiązania stosunku pracy 50 lat przez kobietę oraz osiągnięcie okresu uprawniającego do emerytury w wymiarze co najmniej 30 lat. Decyzję doręczono stronie w dniu [...] r. Równolegle w dniu [...] r. wskazany organ wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania stronie prawa do zasiłku przedemerytalnego zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano przepis art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. uznając, iż nową okolicznością nie znaną w dniu wydania decyzji jest zmieniona treść świadectwa pracy. Postanowienie wydane w tym przedmiocie doręczono stronie w dniu [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Nr[...], wydaną z powołaniem przepisów art. 151 §1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2, art. 6 pkt 6 lit. a i b i art. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), ten sam organ orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] listopada 2001 r. wydanej w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od tegoż dnia oraz o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego od dnia 28 listopada 2001r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż z treści przedłożonego nowego świadectwa pracy wystawionego przez ostatniego pracodawcę wynika, że w dniu rejestracji strona pozostawała w zatrudnieniu, stąd nie przysługiwał jej status osoby bezrobotnej, co jest warunkiem uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] r. Składając w dniu [...] r. odwołanie do Wojewody [...] T. A. wskazała, iż zaskarża decyzję z dnia [...] r., wydaną "w sprawie odmowy przejścia z zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne". W uzasadnieniu odwołania strona wyjaśniła, iż w dniu rejestracji w PUP została poinformowana, że spełnia wymogi do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego i zasiłek ten otrzymała. Wskazując, iż w wyniku niezgodnego z prawem działania pracodawcy doszło do skrócenia należnego jej okresu wypowiedzenia, stąd zmuszona była dochodzić swoich praw przed Sądem Pracy. W wyniku wyroku Sądu Pracy, który uzyskał prawomocność w [...] r., okres jej zatrudnienia został wydłużony do dnia [...] r. Z tą datą w ocenie strony powinna wiązać się ocena jej uprawnień do nabycia świadczeń z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a według przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2002 r. przysługuje jej uprawnienie do nabycia świadczenia przedemerytalnego. Strona wyjaśniła, iż zdaje sobie sprawę z konieczności zwrotu pobranego zasiłku przedemerytalnego, lecz wyłącznie za okres trzech miesięcy, do dnia [...] r. Natomiast pozostała kwota może zostać rozliczona w ramach świadczenia przedemerytalnego, które powinno zostać jej przyznane od dnia [...] r. Strona wyjaśniło ponadto, iż ostatni jej pracodawca jest w upadłości i zasądzonych przez sąd pracy kwot dotąd nie otrzymała. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, iż w dniu [...] r. (winno być [...] r.) strona nie spełniała warunku do uzyskania statusu osoby bezrobotnej niezbędnego do uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego, bowiem ostanie zatrudnienie trwało do dnia [...] r. Powołując przepis art. 37j ustawy o zatrudnieniu (...), w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 stycznia 2002 r., w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu (...) organ wyjaśnił, iż strona nie spełnia przesłanek do nabycia zasiłku przedemerytalnego w oparciu o ten przepis. W skardze na decyzję organu II instancji T. A. wniosła o jej uchylenie podnosząc, iż w wyniku wyroku Sądu Pracy nie wróciła do pracy w "[...]", za okres ten nie otrzymała wynagrodzenia, a w wyniku wydania zaskarżonych decyzji została pozbawiona nabytego wcześniej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Do skargi strona załączyła wydane w jej sprawach decyzje, w tym decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...], wydaną w przedmiocie obowiązku spłaty otrzymanego zasiłku przedemerytalnego za okres od [...] r. do [...] w łącznej wysokości 10.587,30 zł. Strona załączyła również pismo Kierownika PUP w [...] z dnia[...]. Nr[...], w treści którego poinformowano ją, iż sprawa z wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego została rozpatrzona prawomocną decyzją z dnia [...] r. Na rozprawie w dniu[...] r. skarżąca dodatkowo wyjaśniła, iż odrębnym pismem nie składała odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego uznając, że sprawa ta powinna zostać rozpatrzona wspólnie z odwołaniem od decyzji w sprawie zasiłku przedemerytalnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda podkreślił, iż również w przypadku rejestracji w PUP w [...] r. stronie nie mogłoby zostać przyznane prawo do zasiłku przedemerytalnego, bowiem instytucja ta została wcześniej usunięta z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem rozstrzygnięcie organu II instancji, wydane z powołaniem przepisu art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, narusza przepisy prawa materialnego oraz procesowego. Co do zasady organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z art. 138 k.p.a., przy czym zakres postępowania odwoławczego wyznaczony jest zakresem żądania strony postępowania prowadzonego przez organ I instancji. W niniejszej sprawie w wyniku uprawomocnienia się wyroku Sądu Pracy, wydanego w sprawie z powództwa strony skarżącej, organ I instancji wydał dwie decyzje, w których orzeczono o prawie strony do zaopatrzenia przedemerytalnego na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. I tak decyzją z dnia [...] r. negatywnie rozpatrzono wniosek strony o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego, a decyzją z dnia [...] r. orzeczono o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu stronie z tym dniem zasiłku przedemerytalnego oraz orzeczono o odmowie przyznania prawa do tego zasiłku. Niewątpliwie sprawy te pozostają ze sobą w związku i tak były traktowane przez stronę skarżącą, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Obie decyzje zostały przy tym wydane w niewielkim odstępie czasowym trzech dni, ale ich doręczenie stronie nastąpiło już w większych odstępach czasu, tj. w dniach [...] i [...] [...] r. W dniu [...] r. strona złożyła odwołanie, którego zakres przedmiotowy obejmował sprawę "przejścia z zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne". Zważyć należy, iż odwołanie od decyzji w sprawie świadczenia przedemerytalnego wpłynęło do organu I instancji jeszcze przed doręczeniem stronie decyzji w sprawie świadczenia przedemerytalnego, a z jego treści wynika, że strona żąda przyznania świadczenia przedemerytalnego. Jednocześnie z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy odwołanie to wpłynęło drogą pocztową, czy strona złożyła je osobiście. Tym samym nie można wykluczyć, iż strona była w dniu[...] . w PUP i została poinformowana o treści decyzji z dnia[...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego. W takim przypadku należałoby uznać, że złożone z tą datą odwołanie od tej decyzji jest skuteczne, co rozszerza jego zakres na decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. Z adnotacji zawartej na światłokopii odwołania załączonego do akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, iż już w dniu [...] r. odwołanie zostało zadekretowane do wysłania do Delegatury Urzędu Wojewódzkiego w[...]. Jednocześnie z datownika zamieszczonego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przez stronę decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego wynika, iż decyzja ta została nadana w placówce pocztowej Nr 1 w [...] także w dniu [...] r. Jeżeli uznamy, iż odwołanie od decyzji wydanej w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego, złożone zostało przed jej doręczeniem, to obowiązkiem organu I instancji było pouczenie strony, iż odwołanie złożone przed dniem doręczenia tej decyzji jest nieskuteczne i jako niedopuszczalne wywołuje skutek prawny w postaci nie wszczęcia postępowania odwoławczego. Pominięcie tych czynności pozbawiło stronę możliwości skutecznego złożenia odwołania od tej decyzji i skutkowało jej uprawomocnieniem. Jednocześnie nie rozpatrzenie sprawy w tym zakresie nakazuje uznać, iż rozstrzygnięcie organu II instancji jest niepełne, bowiem ograniczone zostało do rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym decyzji wydanej w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego. a organy obu instancji nie podjęły żadnych działań w celu poinformowania strony o konieczności złożenia odrębnego odwołania od decyzji wydanej w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego. Działanie takie naruszyło zasadę udzielania pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania, wyrażonej w art. 9 k.p.a. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe, a pogląd ten zaprezentował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. III ARN 40/92 oraz w swoich licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Urzędnik państwowy (pracownik samorządowy) ma obowiązek zwrócenia uwagi strony na całokształt okoliczności sprawy, jeżeli stwierdzi, lub powinien stwierdzić, że zamierza ona podjąć działania wiążące się przynajmniej z ryzykiem wystąpienia niekorzystnych dla niego skutków. W ocenie Sądu zestawienie dat poszczególnych czynności przedsięwziętych przez organ I instancji po wpłynięciu przedmiotowego wyroku Sądu Pracy pozwala uznać, iż strona skarżąca miała uzasadnione podstawy, aby sprawę zasiłku i świadczenia przedemerytalnego traktować łącznie. Wniosek w sprawie przejścia z zasiłku przedemerytalnego na świadczenie strona złożyła bowiem w dniu [...] r., w dniu[...] . organ ten wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. (postanowienie wydane w tym przedmiocie doręczono stronie w dniu [...] r.), a już w[...] r., z naruszeniem prawa strony do wypowiedzenia się w sprawie, wydał decyzję o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...]. Logicznym było więc podniesienie w złożonym odwołaniu konieczności rozstrzygnięcia, w granicach tej samej sprawy, wniosku strony o przejściu na świadczenie przedemerytalne. Wskazane pośpieszne działanie organu I instancji spowodowało niekorzystne dla strony rozdzielenie tych spraw. Zważyć przy tym należy, iż informując organ I instancji o treści rozstrzygnięcia zapadłego przed Sądem Pracy strona działała w zaufaniu do organów administracji publicznej, jak również w przekonaniu, iż raz nabytego prawa nie zostanie pozbawiona. Tymczasem w wyniku przyjętej w zaskarżonych decyzjach argumentacji korzystny dla niej wyrok Sądu Pracy spowodował pozbawienie skarżącej statusu osoby bezrobotnej na dzień [...] r. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie działanie to spowodowane było wadliwą wykładnią przepisu art. 51 §2 ustawy Kodeks pracy. Zgodnie z tym przepisem pracownikowi, któremu przyznano odszkodowanie wlicza się do okresu zatrudnienia okres pozostawania bez pracy, odpowiadający okresowi, za który przyznano odszkodowanie. Przepis ten reguluje kwestię zachowania ciągłości pracy pracownika, który został pozbawiony zatrudnienia przez pracodawcę w sposób sprzeczny z prawem, a następnie został przywrócony do pracy lub uzyskał odszkodowanie z tego tytułu. Jednocześnie w art. 56-58 k.p. wprowadzono rozróżnienie między wynagrodzeniem za czas pozostawania bez pracy a odszkodowaniem. Wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy przysługuje wówczas, gdy orzeczono o przywróceniu do pracy, a pracownik podjął pracę w wyniku tego przywrócenia (art. 56 §1 i 57 §1 k.p.). W przypadku skarżącej zarówno z zestawienia daty zwolnienia, wystąpienia z powództwem do Sądu Pracy oraz prawomocności wyroku, jak i jego treści wynika, iż na mocy tego wyroku nie została ona przywrócona do pracy. Tym samym zasądzone wynagrodzenie jest w istocie odszkodowaniem za bezprawne (tutaj przedwczesne) rozwiązanie umowy o pracę (art. 50 §1 k.p.a.) , a w tym przypadku zgodnie z art. 51 §2 k.p. okres za który przyznano odszkodowanie wlicza się do okresu zatrudnienia. Jednocześnie przepis ten nie stwarza fikcji prawnej, że okres ten był okresem zatrudnienia (por. uchwała Sądu Najwyższego z 28.09.1990 r. PZP 15/90 – OSNCP 1991 nr 4 poz. 45). W niniejszej sprawie okoliczność ta uszła uwadze organów rozstrzygających sprawę, które w wyniku przyjętej jego wykładni stworzyły fikcję prawną, że skarżąca była zatrudniona do dnia [...] r. i tym samym nie przysługiwał jej status osoby bezrobotnej w dniu rejestracji w PUP. Zgodnie z art. 51 §2 k.p. okres od [...] r. do [...] r. należy doliczyć do okresu jej zatrudnienia, w oparciu o który ustalane jest jej prawo do każdej z przedmiotowych instytucji zabezpieczenia przedemerytalnego, co jednakże nie niweczy skuteczności rejestracji w PUP, która miała miejsce w dniu [...] r., jak również przyznanego wówczas stronie statusu osoby bezrobotnej. Tym samym stwierdzić należy, iż skutkiem wyroku Sądu Pracy stronie wzrósł staż, w oparciu o który ustalane jest prawo do zasiłku i świadczenia przedemerytalnego. Jednocześnie o ile w wyniku tego wyroku nie ulega zmianie data rejestracji w PUP, to takiej zmianie ulega data rozwiązania ze stroną ostatniego stosunku pracy, na dzień [...] r. Skoro art. 51par. 2 k.p.a. oraz art. 23 ust 3 pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zezwalały na doliczenie do okresów zatrudnienia okresu za który przyznano przedmiotowe odszkodowanie, a sam wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego złożony został po dniu 1 stycznia 2002r., prawo strony do przyznania tej formy zaopatrzenia przedemerytalnego winno zostać ocenione na podstawie przepisów obowiązujących od tej daty (por. wyrok sądu apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 25.04.1995 r. sygn. III Aur 124/95 OSA 1997/7-8/23). W świetle powyższego ustalenie prawa strony do świadczenia przedemerytalnego powinno nastąpić na dzień 28 lutego 2002r. Zgodnie z art. 37k ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. świadczenie przedemerytalne przyjmuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat kobieta oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet. Jak wyżej wyjaśniono skarżąca spełniała warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, w ostatnim zakładzie pracy była zatrudniona przez okres ponad 6 lat, zwolnienie nastąpiło z przyczyn dotyczących tego zakładu, a na dzień [...]. miała ukończone 50 lat (ur. [...] r.) oraz okres uprawniający do emerytury w wymiarze ponad 30 lat (co ustalono analizując zgromadzone w aktach sprawy świadectwa pracy strony). Tym samym skarżąca spełniała przesłanki do przyznania jej świadczenia przedemerytalnego. W opisanej sytuacji, Sąd uwzględnił skargę i działając w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji rozpatrzy odwołanie strony od obu przedmiotowych decyzji i w granicach przysługujących mu uprawnień kasacyjno-reformacyjnych dokona zmiany tych rozstrzygnięć, uwzględniając przy tym wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. /-/ P. Miładowski /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M.Dybowski KP