II SA/Po 206/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji , II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ E.Brychcy /-/ M.Kwiecińska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. powołując się na art. 104 §1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 51 ust.1 pkt.2 ,art.51ust.7 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane / Dz. U. z 2006 nr 156 poz.1118 / decyzją z dnia [...] 2009r.- [...] nałożył na właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Ś.(ark. Nr [...], ark. [...], obręb W.), Spółdzielnię Mieszkaniową [...] obowiązek likwidacji (jedynego) okna w ścianie szczytowej wyżej wymienionego budynku, od strony działki nr ew. [...], ark. [...], obręb W., poprzez jego zamurowanie, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym zaskarżona decyzja stanie się ostateczna. Od w/w decyzji odwołanie w ustawowym terminie, pism z dnia z dnia 26 października 2009r. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] oraz pismem z dnia 10 listopada 2009 r. aktualny właściciel lokalu D. B. Organ II instancji zwrócił się z prośbą do organu I instancji o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu: ustalenie, czy w archiwum państwowym w P. znajduje się dokumentacja projektowa przedmiotowego budynku z lat 1897-1972, jeśli tak to uzyskanie kserokopii dokumentacji, oraz jednoczesne zwrócenie się do Spółdzielni Mieszkaniowej o pisemne wyjaśnienie czy w związku z przekazaniem w 1972 do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] dokumentacji przedmiotowego budynku, posiadają jeszcze jakąkolwiek dokumentację związaną z budową budynku. Archiwum Państwowe w P. przesłało posiadane dokumenty. Natomiast Spółdzielnia Mieszkaniowa pismem z dnia 19.01.2010r. wyjaśniła, iż "nie posiada dokumentacji dotyczącej ww. budynku mieszkalnego ". Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się z odwołaniami oraz przesłaną w sprawie dokumentacją w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] 2010 r. wskazał ,że wykonane roboty budowlane, w wyniku których powstał otwór okienny, należy uznać za roboty budowlane o charakterze przebudowy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm; dalej: Prawo budowlane) przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Remontem z kolei, zgodnie z art. 3 pkt. 8 ustawy Prawo budowlane, jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z zestawienia tych przepisów wynika, że roboty wykraczające poza odtworzenie stanu wcześniej istniejącego powinny zostać zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2000 r., (sygn. II SA/Gd 414/98), który nie uznał za remont robót budowlanych polegających na wykonaniu nowego okna, nawet w tym samym miejscu, w jakim ono przed laty istniało. Taki zakres robót budowlanych NSA uznał za przebudowę. Zatem należy stwierdzić, iż wykonanie w istniejącym obiekcie przedmiotowego otworu okiennego niewątpliwie należy zaliczyć do przebudowy. Wskazano, iż pomimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy nadzoru budowlanego, nie jest znana dokładna data "wybicia" otworu okiennego. Z przesłuchań świadków oraz zebranych materiałów należy jedynie domniemywać, iż sporne roboty budowlane zostały wykonalne przed 1995r. Punktem wyjścia wszelkich rozważań na temat legalności robót budowlanych wykonanych przed 1995r. jest art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Zgodnie z jego treścią przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przez przepisy dotychczasowe należy rozumieć regulacje ustawy Prawo budowlane z 1974r. Należy jednakże zauważyć, że w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zresztą podobnie jak w art. 48, jest mowa o "budowie" obiektów budowlanych, nie zaś o innych niż "budowa" robotach budowlanych. Zatem do takich robót budowlanych jak "przebudowa" (tj. wybicie okien w obiekcie budowlanym) nie ma zastosowania art. 103 ust. 2, który ma charakter wyjątkowy, w związku z czym nie powinien być interpretowany w sposób rozszerzający. Dlatego organ II instancji uważa, iż słusznie w niniejszym przypadku organ I instancji zastosował aktualnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego, a nie art. 37 ustawy - Prawo budowlane na podstawie odesłania zawartego w art. 103 ust. 2. Zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy Prawo Budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane o charakterze przebudowy nie są zwolnione z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia w art. 29 ust 2 Prawa budowlanego. W przypadku wykonania robót budowlanych, w tym robót budowlanych o charakterze przebudowy, bez wymaganego pozwolenia zachodzi stan faktyczny określony w art. 50 ust.1 pkt. 1 Prawa Budowlanego. Zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w oparciu o procedurę określoną w art. 51 Prawa Budowlanego, która przewiduje wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa Budowlanego nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i określenie terminu ich wykonania. W przypadku, gdy roboty budowlane, o których jest mowa w art. 50 ust 1 zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust 7 Prawa Budowlanego przepisy art. 51 ust, 1 pkt. 1 i 2 mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50. Zaaprobowano stanowisko PINB dla Miasta P. wedle którego wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, która znajduje się bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną narusza przepisy techniczno - budowlane zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uregulowania § 12 tego rozporządzenia zawierają szczegółowe zasady sytuowania budynków na działkach budowlanych i nie dopuszczają wykonania otworów okiennych w ścianach budynków usytuowanych bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. § 12 ust. 1 pkt. I powołanego rozporządzenia stanowi, że budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej działki. W tej sytuacji w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest wydanie nakazu zamurowania przedmiotowego otworu okiennego .Wskazano na fakt , że już w Rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16. lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tekst jednolity ustawy Dz. U. z 1939r., nr 34, poz. 216 z późniejszymi zmianami) w art. 196-w brzmieniu "Budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach"- ustawodawca nie zezwalał na wykonanie otworu okiennego w ścianie wybudowanej w granicy z sąsiednią działką. Następnie zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z dnia 19. lipca 1966r. Nr 10, poz. 44) w § 80 ust 2 pkt. 3 wskazywało, że dla oddzielenia budynków sąsiadów, nie wymienionych w pkt. 1 przy zachowaniu przepisu ust. 1 wystarczy na granicy nieruchomości ściana o odporności ogniowej klasy B, bez otworów i wpuszczonych w nią belek z materiałów palnych, a na poddaszach i w piwnicach, jeżeli ściana ta jest murowana - ponadto obustronnie otynkowana lub z wyfugowanymi spoinami". Stwierdzono więc , że powyższe zarządzenie pod względem technicznym nie przewidywało możliwości wykonania otworu okiennego w granicy oraz, że wszystkie następne akty prawne tj. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1980r., 1994r oraz ww. z 2002r. również zabraniały wykonywania otworów okiennych w ścianie granicznej. Podkreślono fakt, iż podstawą nałożonego obowiązku zamurowania okna nie jest brak dokumentów potwierdzających jego "legalne wykucie". Lecz fakt, iż przedmiotowe okno jest niezgodne z warunkami technicznymi zarówno uprzednio jaki i obecnie obowiązującymi. Przedstawiając powyższe ustalenia oraz rozważania prawne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z powołaniem na art. 104 §1 i2 art.138 §1 pkt.1 ustawy z 14 .06.1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył D. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W obszernych zarzutach skargi zarzucił na wstępie nieważność postępowania odwoławczego twierdząc ,że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Skarżący uzasadniając ten zarzut stwierdził ,że nie podpisał odwołania od decyzji pierwszej instancji , a to sprawia ,że odwołanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych i w konsekwencji postępowanie odwoławcze wobec skarżącego prowadzone było bezprawnie. W odpowiedzi na skargę Wielkopolskie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zarzuty skargi są uzasadnione. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta sprowadza się do badania, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego. Wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ppsa)., bądź też stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach – art. 145 §1 pkt.2 p.p.s.a Z akt administracyjnych założonych przez organ drugiej instancji / k.14-19 / wynika ,że odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] 2009 r. pismem z dnia 10 listopada 2009 r. złożył D. B. Odwołanie sporządzone jest pismem maszynowym , zawiera szereg zarzutów natury merytorycznej odnośnie zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej , brak jednak podpisu osoby, która pismo to składa. W tym miejscu należy wskazać ,że aby jakakolwiek czynność procesowa - podanie, wniosek, odwołanie, zażalenie - mogły wywołać skutek prawny musi spełniać określone wymogi co do formy , treści, terminu i trybu jej wniesienia. Elementy obligatoryjnego każdego podania ( w tym odwołania – art. 63 §1 kpa) określone zostały w art. 63 §2 i 3 kpa. Do elementów tych należy podpis strony wnoszącej podanie. Waga podpisu wynika z art. 128 kpa w zw. z art. 63 §3 kpa gdyż regulacja ta wyłącza przypadki w których możliwy byłby brak podpisu. Podpisanie pisma ma umożliwić organowi kontrolę , czy pochodzi ono od strony w piśmie wskazanej i świadczy o tym, że strona złożyła określonej treści oświadczenie woli o charakterze procesowym. Dlatego podpis należy traktować jako element konstytutywny i obligatoryjny każdego podania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i fachowej literaturze przyjmuje się ,że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę ( stronę ) wnoszącą odwołanie powoduje ,że organ II instancji działa bez podstawy prawnej. W takiej sytuacji decyzja organu drugiej instancji dotknięta jest wadą nieważności ( art. 156 §1 pkt.2 kpa . vide. Wyrok NSA z 18.05,1994 r. SA/Gd 2365/93 –akceptowany przez B.Adamiak w Kpa Komentarz CH BECK 2008 s.595 nb.1 Skoro w niniejszej sprawie odwołanie przez D. B. nie zostało prawidłowo wniesione, a organ odwoławczy tego braku nie dostrzegł i nie wezwał do jego uzupełnienia to rozpoznanie odwołania D. B. odbyło się bez podstawy prawnej i decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności ( art. 156 §1 pkt.2 kpa ). Brak podpisu skutkować musi podjęciem przez organ działań zmierzających do uzupełnienia braków formalnych, w celu umożliwienia nadania sprawie biegu. Dlatego po uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia i zwrocie akt do organu odwoławczego należy wezwać odwołującego do uzupełnienia braków odwołania poprzez jego podpisanie w zakreślonym terminie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego uzależnione będzie od zachowania się osoby odwołanie wnoszącej. Dodatkowo Sąd wskazuje ,że w niniejszym wyroku Sąd, który stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji nie może się odnieść do zagadnień merytorycznych istotnych dla rozstrzygniętej decyzji , ponieważ w istocie nie można się odnieść do zarzutów odwołania dopóki nie będzie wyjaśniona sprawa od kogo to w istocie pismo nazwane odwołaniem pochodzi , a więc dopóki nie zostanie ono własnoręcznie podpisane przez osobę je składającą. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na zasadzie art. 145 §1pkt.2 p.ps.a orzekł jak w pkt. I wyroku .Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 oraz fakt uiszczenia przez skarżącego wpisu sądowego w kwocie 500 zł , a pkt. III wyroku wynika z art. 151 p.p.s.a /-/E.Podrazik /-/E.Brychcy /-/M.Kwiecińska