II SA/Po 207/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r. nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r., nr (...), Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 3 pkt 22, art. 16a, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", odmówił przyznania J. D. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką K. K. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że J. D. w okresie od (...) lipca 2010 r. do (...) maja 2013r. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P., pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką K. K., Zwrócono przy tym uwagę, że w myśl przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązujących od dnia 01 stycznia 2013 r., wnioskodawczyni nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Następnie wskazano, że wnioskiem z dnia (...) maja 2013 r. J. D. zwróciła się o ustalenie od dnia (...) czerwca 2013 r. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę K. K., w związku z ponownym zaliczeniem matki przez Lekarza Orzecznika ZUS do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji do dnia (...) maja 2015 r. Decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r. odmówiono wnioskodawczyni przyznania powyższego świadczenia wskazując, że skarżąca nie spełnia przesłanki zawarta w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą jest rezygnacja z zatrudnienia. W dniu (...) lipca 2013 r. J. D. ponownie złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytuły rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką K. K. Do wniosku strona dołączyła dokumenty poświadczające jej zatrudnienia w firmie Usługi Transportowe A. B. w okresie od (...) lipca 2013 r. do (...) lipca 2013 r., przy czym stosunek pracy został rozwiązany za porozumieniem stron, na wniosek pracownika. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawczyni była zatrudniona jako pracownik biurowy, za co miała otrzymywać minimalne wynagrodzenie tj. (...) zł brutto miesięcznie (netto około (...) zł). Opiekę nad matką w czasie nieobecności wnioskodawczyni sprawowała przez pierwsze 4 dni wynajęta opiekunka, która otrzymywała (...) zł za godzinę opieki. W następnych dniach (2 dni) była pod opieką trzynastoletniej wnuczki. Zdaniem organu, w tych okolicznościach uznać należało, że zatrudnienie wnioskodawczyni stanowiło zatrudnienie pozorne, podjęte w celu uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazano, że wnioskodawczyni podjęła zatrudnienie wiedząc, że ze względu na stan zdrowia matki nie będzie mogła wykonywać tej pracy. Dojazd do miejsca pracy i czas jej wykonywania (około 10 godzin), czynił zatrudnienie w istocie niemożliwe do wykonania. Zwrócono uwagę, że w celu zapewnienia opieki matce, J. D. wynajęła opiekunkę, której płaciła (...) zł za godzinę opieki. Strona była również świadoma tego, że jej rodziny nie będzie stać na opłacanie opiekunki, ponieważ za miesiąc opieki musiałaby jej zapłacić około (...) zł, a sama zarabiałaby około (...) zł. Mając powyższe na względzie organ odmówił wnioskodawczyni przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. D. nie zgadzając się z twierdzeniem organu I instancji, że jej zatrudnienie było pozorne i miało na celu uzyskanie specjalnego zasiłki opiekuńczego. Za wadliwe uznano również twierdzenia dotyczące niemożności wykonywania przez nią pracy oraz nieracjonalności zatrudniania opiekunki. Decyzją z dnia (...) listopada 2013 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśniono, że analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy winna sięgnąć do okoliczności faktycznych w jakich organ orzekający w dniu (...) czerwca 2013 r. wydał pierwszą decyzję odmowną w sprawie. I tak, z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że K. K. od 2004 r. jest osobą niezdolną do pracy a od czerwca 2008 r. do (...) maja 2015 r. zaliczona została do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji co oznacza znaczny stopień niepełnosprawności w rozumieniu ustawy. Niepełnosprawność potwierdzona została kolejnymi orzeczeniami lekarzy orzeczników ZUS. K. K. mieszka razem z córką J. D., jej mężem A. i dwojgiem wnucząt: W. i D. Rodzina córki zamieszkuje z niepełnosprawną matką od 2006 r., kiedy to przyprowadzili się z miejscowości C. Opiekę nad matką faktycznie sprawuje córka – J., pozostałe rodzeństwo nie jest w stanie spełniać obowiązków opiekuńczych. Akta sprawy obrazują aktywność zawodową skarżącej do lutego 2000 r. W okresie od (...) stycznia 2010 r. do (...) lipca 2010 r. J. D. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, a o dnia (...) lipca 2010 r. do dnia (...) maja 2013 r. otrzymywała świadczenia pielęgnacyjne. Skarżąca podjęła następnie pracę w dniu (...) lipca 2013 r., jednakże już po upływie 8 dni stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron. Następnie organ wskazał, że aby uzyskać specjalny zasiłek opiekuńczy nie wystarczy niepodejmować zatrudnienia, a konieczne jest spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnycj. Z akt sprawy wyraźnie wynika, że J. D., po otrzymaniu decyzji odmawiającej przyznania żądanego zasiłku z powodu braku przesłanki rezygnacji z zatrudnienia (decyzja z dnia (...) czerwca 2013 r.) postanowiła przesłanką tą formalnie spełnić zatrudniając się, po czym szybko z tego zatrudnienia zrezygnowała. Podjęte przez nią działania miały charakter działań pozornych. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że J. D. podejmując zatrudnienie w dniu (...) lipca 2013 r. wiedziała, że ze względu na stan zdrowia matki pracy tej nie będzie mogła wykonywać. Dojazd do pracy oraz czas jej wykonywania zajmujący łącznie ok. 10 godzin dziennie, czynił jej zatrudnienie niemożliwym do pogodzenia z obowiązkami opiekuńczymi, które na niej spoczywały. W celu zapewnienia matce opieki na czas wykonywania swej pracy zarobkowej strona zatrudniła opiekunkę, co wygenerowało miesięczne koszty wysokości ok. (...) zł. Przy wynagrodzeniu własnym w wysokości (...) zł miesięcznie utrzymywanie takiego stanu rzeczy należało ocenić jako irracjonalne, podyktowane jedynie możliwością skutecznego ubiegania się o rzeczony zasiłek, nie zaś możliwością zarobkowania, której utrata jest rekompensowana ze środków publicznych w postaci tego zasiłku. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności uprawniona jest ocena, że podjęcie i wykonywanie pracy przez okres 8 dni nosiło znamiona pozornego zatrudnienia czynionego wyłącznie po to, aby choćby przez krótki czas spełnić wymóg zatrudnienia, z którego można formalnie zrezygnować, a tym samym spełnić restrykcyjne przesłanki ustawowe. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. D., podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu oraz wskazując, że spełnia ona wszystkie pozostałe warunki przyznania wnioskowanego świadczenia. Wyjaśniono również, że skarżąca, gdy okazało się, że została bez możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego była zmuszona podjąć zatrudnienie, aby mieć ubezpieczenie i jakikolwiek źródło dochodu, umożliwiające zapewnienie opieki schorowanej matce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 27 sierpnia 2014 r. skarżąca wyjaśniła, że jej zatrudnienie nie było pozorne i zatrudniła się ona aby uzyskać ubezpieczenie i dochód pozwalający na opłacenie opiekunki. Wyjaśniła, że opiekunka ustaliła swoje wynagrodzenie, dopiero wówczas gdy zorientowała się, jaki jest ogrom pracy związanej z opieką nad matką. Wskazała również, że matka nie mogła porozumieć się opiekunką – ma trudności z mową – oraz że nie zaakceptowała ona opiekunki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania J. D. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką K. K. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 powołanej powyżej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że jedną powyżej podstawowych przesłanek, umożliwiających przyznania omawianego świadczenia, jest rezygnacja z zatrudnienia. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że matka skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, które wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy stwierdziły, że skarżąca nie spełnia drugiego warunku przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, jakim jest rezygnacja z pracy zarobkowej. W ocenie organów zatrudnienia skarżącej w firmie Usługi Transportowe A. B. w okresie od (...) lipca 2013 r. do (...) lipca 2013 r. miało charakter pozorny i związane było z chęcią wystąpienia przez skarżącą o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Sądu wniosek powyższy uznać należało za przedwczesny i nieznajdujący uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy zauważyć, że w prawo administracyjne nie posługuje się terminem "pozorności". Niewątpliwie pojęcie powyższe jest właściwe prawu cywilnemu i jest związane z wadliwością składanych przez strony oświadczeń woli. Jak wyjaśnia Z. Radwański, choć powszechne intuicje znaczeniowe łączą z terminem "pozorność" myśl o czymś, co fałszywie przysłania inną rzeczywistość, to jednak na potrzeby regulacji stosunków prawnych przyjmuje się, że termin ten oznacza zgodne ustalenie przez strony, że złożone co najmniej przez jedną z nich oświadczenie woli nie wyrze wyrażonych w nim skutków prawnych (Z. Radwański [w:] System prawa cywilnego. Tom 2. Prawo cywilne – część ogólna pod red. Z. Radwańskiego, Wyd. 2, Warszawa 2008, s. 388). Kwestie ewentualnej pozorności czynności prawnych są również bardzo często podejmowane w orzecznictwie, dotyczącym stosunków pracy. I tak, w ocenie sądów powszechnych, o pozorności umowy o pracę decyduje zamiar obejścia prawa przez fikcyjne (pozorne) zawarcie umowy, czyli takie, które nie wiąże się ze świadczeniem pracy. Jeżeli zatem po zawarciu umowy o pracę pracownik podjął pracę i ją wykonywał, a pracodawca świadczenie to przyjmował, to nie można mówić o pozorności złożonych oświadczeń woli przy zawarciu umowy o pracę (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi, sygn. akt III AUa 953/13, LEX 1451685). Innymi słowy, o pozorności oświadczeń woli o zawarciu umowy o pracę nie może być mowy, jeżeli pracownik podjął pracę i ją wykonywał, a pracodawca tę pracę przyjmował (wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi, sygn. akt III AUa 1073/13, LEX 1451668). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, ze w toku postępowania organy nie podjęły żadnych działań, mających na celu weryfikację, czy istotnie umowa o pracę zawarta przez skarżącą miała charakter pozorny. W szczególności nie przesłuchano skarżącej oraz pracodawcy na okoliczność podjęcia przez nią zatrudnienia, obowiązków, jakie miała wykonywać oraz okoliczności związanych z jej rezygnacją z zatrudnienia. Jedyną czynnością dowodową, jaką podjęto w toku prowadzonego postępowania było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z matką skarżącej, przy czym jego analiza wskazuje, że matka skarżącej niewątpliwie jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga całodobowej opieki. Co istotne, w toku postępowania organy nie dokonały oceny składanych przez skarżącą wyjaśnień, co do okoliczności podjęcia zatrudnienia i przyczyn rezygnacji z tego zatrudnienia, a które dotyczyły m.in. problemów z porozumiewaniem się przez matkę z opiekunką oraz braku akceptacji opiekunki. W powyższym świetle uznać należało, że organy nie powołały żadnych dowodów uzasadniających wniosek, że zawarcie przez skarżącą umowy o pracę miało charakter pozorny. Analiza wydanych w sprawie rozstrzygnięć wskazuje, że organy skupiły się bardziej na obronie z góry przyjętej tezy, dotyczącej pozorności podjętego zatrudnienia, niż na dokładnym wyjaśnieniu sprawy. Sąd podkreśla, że celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Dlatego też art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować, przy uwzględnieniu celu przyjętej regulacji. Mając powyższe na względzie, uznać należało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do odmowy przyznania skarżącej świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy administracji publicznej dopuściły się więc naruszenia przepisów regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a więc dopuściły się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane są do uzupełniania materiału dowodowego i wyjaśnienia, czy w świetle argumentacji skarżącej istotnie, podjęte przez nią w dniu (...) lipca 2013 r. zatrudnienie mogło być zakwalifikowane, jako czynność pozorna. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.